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Mittendrin statt nur dabei – DStV als Sachverständiger bei der öffentlichen Anhörung zur Grundsteuer-Reform

Droht auch der neuen Grundsteuer die Verfassungswidrigkeit? Diese und weitere Fragen rund um die geplante Grundsteuer-Reform erörterten die Mitglieder des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages mit Experten. Als Sachverständiger mit dabei: der DStV.

Der Sommer neigt sich zwar dem Ende entgegen, doch steuerpolitisch geht es jetzt in die heiße Phase. Dies gilt insbesondere für die Grundsteuer-Reform, die bis Jahresende stehen muss. Der Finanzausschuss des Deutschen Bundestages hat vor diesem Hintergrund am 11.9.2019 zwei öffentliche Anhörungen zu dem Reform-Paket durchgeführt. Für den Deutschen Steuerberaterverband e.V. (DStV) nahmen als Sachverständige dessen stellvertretende Geschäftsführerin, RAin/StBin Sylvia Mein, sowie der Referent für Steuerrecht, Denis Basta, M.A., teil.

(Öffentliche Anhörung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages // Bildnachweis: Deutscher Bundestag)


In der ersten der beiden Anhörungen befragten die Finanzausschussmitglieder die Sachverständigen zur geplanten Grundgesetzänderung (BT-Drs. 19/11084). Im Fokus der zweiten Anhörung standen die Gesetzentwürfe zum Grundsteuer-Reformgesetz (BT-Drs. 19/11085) und der Grundsteuer C (BT-Drs. 19/11086) sowie drei Anträge der Fraktionen DIE LINKE., AfD und FDP (BT-Drs. 19/11125, 19/11144 und 19/7980).

Zu den drei Gesetzentwürfen hat sich der DStV vorab mit seiner Stellungnahme S 11/19 schriftlich geäußert.

Grundgesetzänderung: Gesetzgebungskompetenz – sicher ist sicher
Der Gesetzentwurf zur Grundgesetzänderung sieht u. a. vor, dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer zuzusichern. Der DStV hat diese Änderung sowohl in seiner Stellungnahme als auch in der öffentlichen Anhörung ausdrücklich befürwortet. Denn die Frage der Gesetzgebungskompetenz wird in der Wissenschaft unterschiedlich beurteilt. Es besteht also das Risiko, dass die Reform an einer fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes scheitert. Und dies wäre – mit den Worten der Vertreter der kommunalen Spitzenverbände – eine „Katastrophe“. Prof. Dr. Gregor Kirchhof (Universität Augsburg) sagte denn vor diesem Hintergrund auch: Ihm sei angesichts der geplanten Grundgesetzänderung "ein Stein vom Herzen gefallen". Die Mehrheit der Sachverständigen war sich einig: Die Grundsteuer muss als wichtige Finanzierungsquelle der Kommunen unbedingt erhalten bleiben.

Grundgesetzänderung: Länderöffnungsklausel – Angst vor „Flickenteppich“ unbegründet
Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes beinhaltet neben der Gesetzgebungskompetenz für den Bund eine sog. Länderöffnungsklausel. Diese soll es den Ländern ermöglichen, eigene und damit vom Bundesrecht abweichende Regelungen für die Grundsteuer zu erlassen. Über das Für und Wider einer solchen Regelung wurde in der Anhörung intensiv debattiert.

(v.l.: RAin/StBin Sylvia Mein (stellv. DStV-Geschäfsführerin), Prof. Dr. Wolfram Scheffler (Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg) // Bildnachweis: Deutscher Bundestag)


RAin/StBin Sylvia Mein (DStV) blickte einer solchen Regelung mit gemischten Gefühlen entgegen. Es könne hier durchaus zu komplexen Fragestellungen kommen, etwa bei Liegenschaften, die sich über Ländergrenzen erstrecken. Panik vor 16 unterschiedlichen Ländermodellen sollte indes nicht aufkommen. Es sei vielmehr zu erwarten, dass es – wenn überhaupt – nur wenige unterschiedliche Modelle geben werde. Denn kaum ein Land sei in der Lage, eine eigene IT aufzusetzen und die notwendigen personellen und administrativen Kapazitäten aufzubringen. Dies zeige sich schon daran, dass sich die Bundesratsausschüsse in ihren Empfehlungen zu dem Grundsteuer-Reformgesetz wünschen, dass der Bund für alle durch die Reform entstehenden Kosten aufkommt (vgl. BR-Drs. 354/1/19, S. 19).

Auch andere Sachverständige, wie Prof. Dr. Johanna Hey (Universität zu Köln) und Kirchhof, hielten die Gefahr für einer Rechtszersplitterung für gering.

Grundgesetzänderung: Länderfinanzausgleich – doppelt hält besser?
Aufgrund der Berechnungsmethodik des Länderfinanzausgleichs könnten sich für vom Bundesrecht abweichende Länder Vorteile beim Länderfinanzausgleich ergeben. Um dem vorzubeugen, sieht der Gesetzentwurf zum Grundsteuer-Reformgesetz Folgendes vor:

Nach einem Übergangszeitraum bis einschließlich 2027 sollen für den Länderfinanzausgleich die Daten zugrunde gelegt werden, die sich nach Bundesrecht ergeben – es sei denn, das Statistische Bundesamt kann die Werte rechnerisch ableiten. Wie diese Werte ermittelt werden, ist aktuell noch unklar. Für Länder mit abweichenden Grundsteuermodellen bedeutet dies, dass sie im schlimmsten Fall sowohl Daten für ihr eigenes Modell als auch für das nach Bundesrecht erheben müssen.

Der DStV hat in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass Länder vor diesem Hintergrund womöglich keinen Gebrauch von der Länderöffnungsklausel machen werden. Zudem würde eine doppelte Datenerfassung die Beraterschaft, die voraussichtlich eine Mehrzahl der Bewertungen für die Steuerpflichtigen vornehmen werden müssen, übermäßig belasten. Der DStV hat vor diesem Hintergrund in seiner Stellungnahme gefordert, dass noch vor dem ersten Hauptfeststellungszeitpunkt (1.1.2022) eine Lösung für den Länderfinanzausgleich gefunden wird, die eine doppelte Datenerfassung erlässlich macht.

Hey sah dies ähnlich. Sie sagte, es sei verfehlt, die Länder zu „Schattenrechnungen“ zu zwingen. Dies mindere den Anreiz, eigene Modelle einzuführen. Sie sprach sich vor diesem Hintergrund für eine Pauschalierung im Länderfinanzausgleich aus.

Kirchhof hingegen empfahl, die Grundsteuerwerte für den Länderfinanzausgleich einzufrieren, bis ein neuer Länderfinanzausgleich verhandelt wurde. Damit würde verhindert, dass Länder nur aufgrund des Länderfinanzausgleichs darauf verzichten, eigene Modelle auf den Weg zu bringen.

Grundsteuer-Reformgesetz – Bewertungsmodelle begegnen Bedenken
Bereits in der Anhörung zur Grundgesetzänderung äußerten einige der Experten Zweifel daran, dass die Bewertungsmodelle für die Grundsteuer den Vorgaben aus Karlsruhe entsprechen. Dieser Eindruck bestätigte sich in der zweiten Anhörung.

Der DStV hat seine verfassungsrechtlichen Zweifel vorab in seiner Stellungnahme vorgetragen. In der öffentlichen Anhörung ergänzte Mein diese Bedenken. Sie wies darauf hin, dass die Digitalisierung in dem vorliegenden Gesetzentwurf nicht mehr dem Recht folge. Vielmehr bestimme die Digitalisierung bei diesem Vorhaben das Recht. Dies sei verfassungsrechtlich bedenklich. Denn das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) habe in seinem Grundsteuer-Urteil zwei Grenzen gesetzt:

1. Bei der Verkehrswertermittlung sehe das Gericht eine Streubreite von plus/minus 20 % um den Verkaufspreis für vertretbar an.

2. Die Bewertungsverfahren müssten den mit der Steuer verfolgten Belastungsgrund in der Relation realitätsgerecht abbilden.

Aufgrund der zahlreichen Typisierungen und Pauschalierungen bestünden Zweifel, ob die vorgelegten Bewertungsverfahren beide Vorgaben einhielten.

(v.l.: Denis Basta, M.A. (DStV), RAin/StBin Sylvia Mein (DStV) // Bildnachweis: Deutscher Bundestag)


Verfassungsrechtliche Bedenken an den aktuell vorliegenden Bewertungsmodellen äußerten ferner Kirchhof, Prof. Dr. Dirk Löhr (Hochschule Trier, Umwelt-Campus Birkenfeld) sowie Hey:

Kirchhof kritisierte einerseits, dass es dem Gesetzgeber in dem Gesetzentwurf nicht gelungen ist, einen Belastungsgrund zu benennen, der sich rechtserheblich von anderen Steuerarten wie der Vermögensteuer unterscheidet. Andererseits seien die Verschlichtungen in den jetzigen Verfahren die „verfassungsrechtliche Sollbruchstelle“. Immobilienwerte seien entweder in zahlreichen Faktoren genau zu ermitteln oder in vereinfachenden groben Strichen gleichheitsgerecht zu bewerten. Er sprach sich mit Blick auf die Grundsteuer als Massenverfahren für ein einfaches Bewertungsverfahren aus.

Löhr bemängelte, dass der Gesetzentwurf aktuell nicht die vom BVerfG geforderte relations- und realitätsgerechte Abbildung der Objekte zueinander gewährleiste. Um dies zu heilen, müsse bei der grundsteuerlichen Bewertung der Wohngebäude entweder bei den Mieten stärker differenziert oder hilfsweise die unterlassene Differenzierung wenigstens besser begründet werden. Alternativ ließen sich die Probleme des Gesetzentwurfs dadurch lösen, auf eine Gebäudebewertung zu verzichten.

Hey sagte ebenfalls, dass die derzeitigen Bewertungsmodelle für Wohngrundstücke die Werte der Immobilien nicht realitätsgerecht in Relation zueinander abbildeten. In günstigeren Lagen werde annähernd der Verkehrswert erreicht. In besseren Lagen hingegen kann es zu deutlichen Unterbewertungen kommen. Dies liege in der mangelnden Differenzierung bei der Bewertung begründet. Einer der wenigen Bewertungsparameter, die sich einem Verkehrswert annähert, ist der Bodenrichtwert, weshalb er die vorgenannten Verwerfungen abmildern könne. Doch dieser schlage sich im für Wohngrundstücke maßgeblichen Ertragswertverfahren nur vergleichsweise gering im Bewertungsergebnis nieder.

Dr. Rainer Kambeck (DIHK), Vertreter der Spitzenverbände der deutschen gewerblichen Wirtschaft, betonte allerdings, dass der Bodenrichtwert als Parameter für Massenverfahren wie die Grundsteuer ungeeignet sei. Sie seien zudem nicht justiziabel. Im Hinblick auf die Bewertung von Gewerbeimmobilien führte er aus, dass das hierfür vorgesehene Sachwertverfahren besser geeignet sei als das Ertragswertverfahren. Dennoch sei es trotz Vereinfachungen, die der Gesetzgeber vorgenommen hat, immer noch zu komplex.

Mein gab zu bedenken, dass Bodenrichtwerte nicht sehr transparent seien. Sie würden gegenwärtig nicht bundeseinheitlich festgestellt. Wie Kambeck kritisierte sie außerdem deren fehlende gerichtliche Überprüfbarkeit. An beiden Stellen müsse der Gesetzgeber nachbessern.

Dr. Isabell Klocke (Bund der Steuerzahler e. V.) gab zu bedenken, dass es durch die Einbeziehung von Bodenrichtwerten zu großen Wertausschlägen kommen könne. Deshalb solle man für die Bodenrichtwerte einen pauschalen Wertabschlag einführen oder Durchschnittswerte zugrunde legen.

Im Hinblick auf die Bewertung von Gewerbeimmobilien wies Mein darauf hin, dass die Bewertung im Sachwertverfahren Probleme aufwerfe. Besondere objektspezifische Merkmale blieben unberücksichtigt. Deshalb sei es nötig, dass Steuerpflichtige – wie in der Bedarfsbewertung – einen niedrigeren Wert nachweisen können, z. B. durch Wertgutachten. Alternativ sollten zumindest – wie von den Wirtschaftsverbänden gefordert – pauschale Wertabschläge möglich sein, um Überbewertungen zu vermeiden.

Grundsätzliche Zustimmung erfuhr der Gesetzentwurf von der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) sowie von Vertretern der kommunalen Spitzenverbände.

Grundsteuer C
Den dritten Baustein des Reformpakets stellt die Einführung einer sog. Grundsteuer C dar. Diese soll es den Gemeinden ermöglichen, in „angespannten Wohnungsmärkten“ höhere Grundsteuerhebesätze für baureife Grundstücke festzulegen. Damit will der Gesetzgeber ungenutztes Bauland mobilisieren und Grundstücksspekulationen entgegenwirken. Doch ist diese Maßnahme sinnvoll?

Der DStV hat daran in seiner Stellungnahme begründete Zweifel geäußert. In den Lagen, in denen die Grundsteuer C Anreize für eine Bebauung schaffen soll („Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt“), herrscht häufig ein Verkäufermarkt. Solche Grundstückseigentümer, die in der Lage wären, die zusätzliche Grundsteuerbelastung finanziell abzufedern, könnten die Grundsteuer C schlechterdings auf den zukünftigen Verkaufs- oder Mietpreis aufschlagen. Damit wäre die Lenkungswirkung verfehlt. Zudem würde die Grundsteuer C in diesem Fall zu einer weiteren Preissteigerung am Immobilienmarkt beitragen.

Zweifel an dem Vorhaben äußerten in der Anhörung auch Reiner Holznagel (Bund der Steuerzahler e.V.) und Kirchhof: Holznagel sagte, eine Grundsteuer C habe es schon einmal in der Vergangenheit gegeben – und sie habe sich seinerzeit nicht bewährt. Kirchhof dagegen äußerte ganz grundsätzliche Zweifel an der Wirksamkeit von steuerlichen Lenkungsnormen wie der Grundsteuer C: Sei die Steuer zu niedrig, trete keine Lenkungswirkung ein. Sei sie zu hoch und damit sehr wirkungsvoll, so beraube man sich selbst der Steuer.

Dr. Stefan Bach (DIW Berlin) hielt die Grundsteuer C für eine sinnvolle Maßnahme, die nicht nur auf „angespannte Wohnungsmärkte“ beschränkt sein sollte. Zugleich berge sie aber z. B. das Risiko von Härten bei Steuerpflichtigen, die ihr Grundstück nicht ohne weiteres bebauen können.

Zustimmung fand die Grundsteuer C auch bei der Vertreterin von ver.di sowie den Vertretern der kommunalen Spitzenverbände. Sie plädierten ebenfalls dafür, die Grundsteuer C nicht auf „angespannte Wohnungsmärkte“ zu beschränken.

Wie geht es weiter?
Am 9.9.2019 haben die Bundesratsausschüsse ihre Empfehlungen abgegeben (vgl. BR-Drs. 354/1/19). Einige der Kritikpunkte des DStV haben die Ausschüsse ebenfalls vorgebracht:

Wie der DStV haben sie sich für eine Erhöhung der Grenze ausgesprochen, ab welcher der Grundsteuerwert fortzuschreiben ist (50.000 statt 15.000 €). Zudem sehen sie ebenfalls Probleme bei der Berücksichtigung von Modernisierungen im Massenbewertungsverfahren. Die Ausschüsse würden deshalb gerne gänzlich darauf verzichten.

Seine Stellungnahme wird der Bundesrat vorrausichtlich am 20.9.2019 abgegeben. Im Bundestag geht es mit dem Reform-Paket im Oktober weiter.

Stand: 13.9.2019

Lesen Sie hierzu auch:
DStV-Themenseite zur Grundsteuer-Reform: Was - Wie - Warum?