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Bereinigung des Systems der Rechtswegzuweisungen; Arbeitsgruppe „Rechtswegbereinigung“, Unterarbeitsgruppe Berufsrecht der Justizministerkonferenz

R 05/2016 | 21.07.2016

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Sehr geehrte Frau Scholz, sehr geehrte Frau Nordmann,
sehr geehrte Damen und Herren,

wir bedanken uns für Ihr Schreiben vom 20.05.2016, mit dem Sie den Beschluss der Konferenz der Justizministerinnen und Justizminister (JuMiKo) vorstellen, im Rahmen einer Arbeitsgruppe „Rechtswegbereinigung“ die bisher vorliegenden Vorschläge zur Bereinigung des Systems der Rechtswegzuweisungen weiterzuentwickeln. Sie berichten, dass das Land Schleswig-Holstein die Federführung für den Bereich des Berufsrechts innehat. Hier soll eine Konzentration auf die rechts- und wirtschaftsberatenden Berufe erfolgen.

Der Deutsche Steuerberaterverband e.V. (DStV) bietet Ihnen zur Frage einer möglichen Bereinigung der Rechtswege in diesem Bereich gerne seine Unterstützung an. Die etwas verspätete Rückmeldung bitten wir zu entschuldigen. Gerne möchten wir für die Berufsgruppe der Steuerberater in einem ersten Schritt zunächst das derzeitige System der Rechtswegzuweisungen in seinen wesentlichen Grundzügen darstellen, bevor wir gemäß Ihrem Schreiben zu der Frage Stellung nehmen, ob sich diese Zuweisungen als systemgerecht und kohärent erwiesen haben oder ob Anpassungserfordernisse bestehen.
1. Ausgangslage im Berufsrecht der Steuerberater

Das berufsgerichtliche Verfahren für Steuerberater ist für Disziplinarsachen einerseits und berufsrechtliche Verwaltungssachen andererseits unterschiedlich geregelt:


a) Für Disziplinarsachen bestimmt sich die Rechtswegzuweisung nach § 95 ff. StBerG. Streitigkeiten werden vor den ordentlichen Gerichten ausgetragen, bei denen besondere Spruchkörper eingerichtet sind. Zuständig ist in erster Instanz eine Kammer des Landgerichts (Kammer für Steuerberater –und Steuerbevollmächtigtensachen). Außerhalb der Hauptverhandlung ist die Kammer mit drei Berufsrichtern besetzt, in der Hauptverhandlung mit einem Berufsrichter als Vorsitzenden und zwei Steuerberatern als Beisitzer (§ 95 Abs. 4 StBerG). In zweiter Instanz entscheidet ein Senat des Oberlandesgerichts (Senat für Steuerberater- und Steuerbevollmächtigtensachen). Außerhalb der Hauptverhandlung ist der Senat mit drei Berufsrichtern besetzt, in der Hauptverhandlung mit drei Berufsrichtern und zwei Steuerberatern als Beisitzer (§ 96 Abs. 4 StBerG). In dritter Instanz entscheidet ein Senat des Bundesgerichtshofs (Senat für Steuerberater- und Steuerbevollmächtigtensachen beim Bundesgerichtshof). Der Senat ist mit drei Berufsrichtern und zwei Steuerberatern als Beisitzer besetzt (§ 97 Abs. 2 StBerG).


b) Für Verwaltungssachen bestimmt sich die Rechtswegzuweisung nach § 33 Abs. 1 Nr. 3 FGO. Streitigkeiten werden regelmäßig vor den Finanzgerichten ausgetragen. Der Finanzrechtsweg ist danach eröffnet in öffentlich-rechtlichen und berufsrechtlichen Streitigkeiten über Angelegenheiten, die durch den Ersten Teil, den Zweiten und den Sechsten Abschnitt des Zweiten Teils und den Ersten Abschnitt des Dritten Teils des Steuerberatungsgesetzes geregelt werden. Hierzu gehören beispielsweise Fragen der Zulassung zur Steuerberaterprüfung oder der Rücknahme und des Widerrufs der Bestellung zum Steuerberater.


c) Davon nicht erfasste sonstige öffentlich-rechtliche Streitigkeiten sind gemäß § 40 Abs. 1 VwGO vor den Verwaltungsgerichten auszutragen. Hierzu gehören beispielsweise Klagen gegen die Versagung einer Ausnahmegenehmigung für gewerbliche Tätigkeiten (§ 57 Abs. 4 Ziff. 1 StBerG) sowie Fälle einer sog. missbilligende Belehrung durch die Steuerberaterkammer (§ 76 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Letztere sind als Verwaltungsakte zu qualifizieren, die nach derzeitiger Rechtslage mit der Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht angegriffen werden können.



2. Bewertung und Überlegungen zu Anpassungsmöglichkeiten

Mit Blick auf die unter Ziff. 1 beschriebenen unterschiedlichen Rechtswegzuweisungen möchten wir im Folgenden zu den von Ihnen formulierten Fragen nach der Systemgerechtigkeit dieser Zuweisungen bzw. zu den Gründen, die für eine Beibehaltung bzw. eine mögliche Zuweisungsänderung sprechen, Stellung nehmen.


a) Systemgerechtigkeit der bestehenden Rechtswegzuweisungen

Für das Berufsrecht der Steuerberater ist festzustellen, dass sich die oben beschriebenen gerichtlichen Zuständigkeiten über die Jahre grundsätzlich bewährt haben. Dem DStV liegen keinerlei Informationen vor, dass es etwa hinsichtlich der Verfahrensdurchführung zu Beanstandungen gekommen ist oder dass etwa die Verfahrensdauer als unverhältnismäßig lang empfunden wurde. Dies vorausgeschickt lassen sich zur Frage der Systemgerechtigkeit der bestehenden Zuweisungen aus Sicht des DStV folgende Feststellungen treffen:


aa) Rechtswegzuweisung in Disziplinarsachen

Die Rechtswegzuweisung in Disziplinarsachen zu den ordentlichen Gerichten ist unseres Erachtens systemgerecht. In diesen Verfahren geht es regelmäßig um die Frage, eine mögliche Verletzung berufsrechtlicher Pflichten festzustellen und gegenüber dem Berufsangehörigen ggf. Maßnahmen auszusprechen. Insbesondere aufgrund der zum Schutz der Öffentlichkeit bestehenden Zielsetzung des Disziplinarverfahrens, ein festgestelltes berufsrechtliches Fehlverhalten zu sanktionieren, ist verfahrenstechnisch eine Vergleichbarkeit mit dem gerichtlichen Strafverfahren durchaus gegeben. Zwar steht im Disziplinarverfahren das Maß der Schuld nicht in gleicher Weise im Vordergrund wie in einem Strafprozess, da das Disziplinarverfahren letztlich dazu dienen soll, zum Schutz der Allgemeinheit ein funktionierendes System der Hilfeleistung in Steuersachen zu gewährleisten (vgl. hierzu u.a. Kuhls, Steuerberatungsgesetz, § 89, Rn. 9). Gleichwohl muss das Gericht auch im Disziplinarverfahren ein festgestelltes gesetzwidriges Fehlverhalten sanktionieren. Der Rahmen reicht hier von einer Geldbuße bis hin zur Verhängung eines mehrjährigen Berufsverbotes, wobei die Art der Sanktion ebenso wie im Strafprozess maßgeblich von der Schwere der Schuld sowie von der Art und dem Umfang der bisherigen berufsrechtlichen Verfehlungen abhängt. Vor diesem Hintergrund ist es nach Ansicht des DStV systemgerecht, dass der Ablauf des berufsgerichtlichen Verfahrens ähnlich dem Strafprozess ausgestaltet ist. Dies entspricht im Übrigen auch den Regelungen bei den Wirtschaftsprüfern, für die in Disziplinarsachen eine Zuständigkeit der Kammer für Wirtschaftsprüfersachen beim Landgericht Berlin besteht. Bei den Rechtsanwälten sind in Disziplinarsachen sogar besondere Anwaltsgerichte als eigenständige Standesgerichtsbarkeit zuständig. Im Ergebnis sollten nach Ansicht des DStV daher in Disziplinarsachen der Steuerberater auch weiterhin die ordentlichen Gerichte zuständig sein.


bb) Rechtswegzuweisung in Verwaltungssachen

Ebenfalls systemgerecht erscheint nach unserem Dafürhalten die bestehende Zuweisung der Verwaltungssachen zu den Finanzgerichten. Dem DStV ist bewusst, dass es sich hierbei abweichend von den Rechtswegzuweisungen anderer Berufsgruppen um ein berufsspezifisches Regelungssystem für die Angehörigen der steuerberatenden Berufe handelt. Diese Systematik findet allerdings nach Ansicht des DStV ihre besondere Rechtfertigung. Denn die Finanzgerichte sind bereits aufgrund der in ihren Spruchkörpern vorhandenen Kenntnisse in sachlicher und fachlicher Hinsicht besonders geeignet, auch in berufsrechtlichen Fragen der Steuerberater zu entscheiden. Sie verfügen aufgrund der zahlreichen steuerrechtlichen Klageverfahren zugleich über ein besonderes Verständnis für das Berufsbild des Steuerberaters sowie der speziellen Anforderungen, die an die Berufsausübung zu stellen sind. Das steuerliche Fachwissen, das in den steuerrechtlichen Verfahren eine maßgebliche Rolle spielt, ist regelmäßig auch in den berufsrechtlichen Verwaltungsverfahren von Bedeutung, wenn es beispielsweise um die Bewertung von Prüfungsleistungen im Rahmen der Steuerberaterprüfung geht. Ein Herauslösen der berufsrechtlichen Angelegenheiten aus dem Zuständigkeitskatalog der Finanzgerichte würde sich eher nachteilig auswirken, da in der gerichtlichen Praxis nicht länger auf das dort vorhandene Fachwissen und den langjährigen Erfahrungsschatz der Finanzrichter zurückgegriffen werden könnte. Hinzu käme, dass dieses Wissen bei anderen Gerichten erst neu aufgebaut werden müsste, was mit Blick auf die vorhandenen Personalressourcen nicht ohne zeitliche Verluste möglich sein dürfte. Im Ergebnis sollte daher nach Ansicht des DStV für die Berufsgruppe der Steuerberater in Verwaltungssachen die besondere Zuweisung an die Finanzgerichte erhalten bleiben.


cc) Zwischenergebnis

Nach Ansicht des DStV erscheint das beschriebene System der Rechtswegzuweisungen hinsichtlich der Durchführung von Streitigkeiten in Disziplinarsachen vor den ordentlichen Gerichten sowie der Verfahren in Verwaltungssachen vor den Finanzgerichten sachgerecht und kohärent. Es sollte in bewährter Weise erhalten werden.


b) Anpassungsbedarf bei weiteren Rechtswegzuweisungen

Ungeachtet des Petitums, die bestehenden Rechtswegzuweisungen an die ordentlichen Gerichte sowie die Finanzgerichtsbarkeit beizubehalten (s.o. Ziff. 2 a) cc)), spricht sich der DStV dafür aus, hinsichtlich der sonstigen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten Anpassungen bei den bestehenden Rechtswegzuweisungen vorzunehmen.

Diese Streitigkeiten fallen mangels anderweitiger Zuweisung nach derzeitiger Rechtslage in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte (s.o. Ziff. 1 c)). In der beruflichen Praxis erscheint dieses System für den Rechtsuchenden häufig verwirrend, zumal den Streitigkeiten sowohl im Bereich der Disziplinarsachen als auch in Verwaltungsangelegenheiten dem Grunde nach zumeist durchaus vergleichbare Rechtsmaterien zugrunde liegen, die auch eine Streitigkeit vor den ordentlichen Gerichten bzw. den Finanzgerichten möglich erscheinen lassen.

Vor diesem Hintergrund regt der DStV an, alle Streitigkeiten mit Disziplinarcharakter einheitlich den ordentlichen Gerichten zuzuweisen sowie alle Streitigkeiten in Verwaltungssachen einheitlich bei den Finanzgerichten zu konzentrieren. Für eine solche Lösung sprechen unseres Erachtens folgende Gründe:


aa) Einheitliche Zuweisung an die ordentlichen Gerichte

Nach Ansicht des DStV sollte im Bereich der Disziplinarsachen eine Konzentration aller Streitigkeiten bei den ordentlichen Gerichten erfolgen. Betrachtet man etwa den bereits beschriebenen Fall einer sog. missbilligenden Belehrung, so wird für den betroffenen Berufsangehörigen in der Praxis nur schwerlich nachzuvollziehen sein, warum diese vor dem Verwaltungsgericht angegriffen werden muss, während ein „klassisches“ berufsrechtliches Rügeverfahren in die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte fällt. Hier sollte eine gesetzliche Klarstellung dahingehend erfolgen, auch Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit einer sog. missbilligenden Belehrung stehen, in gleicher Weise wie die Disziplinarsachen den ordentlichen Gerichten zuzuweisen.


bb) Einheitliche Zuweisung an die Finanzgerichte

Auch im Bereich der Verwaltungssachen sollte nach Ansicht des DStV eine Konzentration bei den Finanzgerichten erfolgen. Denn für den betroffenen Berufsangehörigen ist häufig nicht nachvollziehbar, warum bei Streitigkeiten in Verwaltungssachen regelmäßig die Finanzgerichte, in einzelnen Fällen aber abweichend davon die Verwaltungsgerichte zuständig sein sollen.

Beispielhaft zu nennen sind hier etwa Angelegenheiten, die die gewerbliche Tätigkeit eines Steuerberaters betreffen: Gegen den Widerruf seiner Bestellung durch die Steuerberaterkammer wegen der Ausübung einer unerlaubten gewerblichen Tätigkeit hat sich der Steuerberater vor dem Finanzgericht zu wehren. Wendet er sich allerdings gegen die Ablehnung seines Antrags auf Genehmigung einer gewerblichen Tätigkeit durch die Steuerberaterkammer, so muss der Steuerberater gegen diese Entscheidung Klage vor dem Verwaltungsgericht einreichen.

Ein weiteres Beispiel betrifft Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Rücknahme oder dem Widerruf von Berufsbezeichnungen, die durch die Steuerberaterkammern verliehenen wurden: Geht es um die Rücknahme oder den Widerruf der Bestellung zum Steuerberater selbst, so ist nach § 33 Abs. 1 Nr. 3 FGO der Weg zu den Finanzgerichten eröffnet. Geht es hingegen um die Rücknahme oder den Widerruf einer von den Steuerberaterkammern verliehenen Fachberaterbezeichnung, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Der Grund liegt allein darin, dass für letzteren Fall ein ausdrücklicher Verweis auf den Finanzrechtsweg fehlt. Denn die Grundlage für die Verleihung des Fachberatertitels für Vorbehaltsaufgaben ist § 86 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Abs. 4 Nr. 11 StBerG, also eine Vorschrift, die nicht zu den in § 33 Abs. 1 Nr. 3 FGO enumerativ aufgeführten Abschnitten des StBerG gehört.

Anders ist es hingegen wiederum, wenn die Streitigkeit die Zulässigkeit des Führens eines Fachberatertitels betrifft. In diesen Fällen ist die Zuständigkeit der Finanzgerichte gegeben, da es sich hier um einen Sachverhalt nach dem Zweiten Abschnitt des Zweiten Teils des StBerG handelt, für den grundsätzlich der Finanzrechtsweg nach § 33 Abs. 1 Nr. 3 FGO eröffnet ist.

Mit Blick auf die genannten Beispiele schlägt der DStV vor, die bestehende Zersplitterung bei den Rechtswegzuweisungen zu beseitigen und die Zuständigkeiten in sämtlichen Verwaltungssachen einheitlich bei den Finanzgerichten zu konzentrieren. Wie bereits oben unter Ziff. 2 b) ausgeführt, sind die Finanzrichter aufgrund ihrer Sach- und Fachkenntnis, die sie in steuerrechtlichen Streitigkeiten erworben haben, am besten geeignet, auch in Verwaltungssachen zu entscheiden.

Der DStV schlägt daher in gleicher Weise wie die Bundessteuerberaterkammer (BStBK) vor, den § 33 Abs. 1 Nr. 3 FGO dahingehend anzupassen, dass „die Zuständigkeit der Finanzgerichtsbarkeit in öffentlich-rechtlichen und berufsrechtlichen Streitigkeiten über Angelegenheiten des Steuerberatungsgesetzes gegeben ist, soweit dieses im Einzelfall nicht anderes bestimmt“. Der bisher im Gesetz enthaltene Hinweis auf den Ersten Teil, den Zweiten und den Sechsten Abschnitt des Zweiten Teils und den Ersten Abschnitt des Dritten Teils des StBerG sollte ersatzlos entfallen.


Wir hoffen, dass die dargestellten Überlegungen des DStV dazu beitragen können, die Arbeit der Unterarbeitsgruppe Berufsrecht bei der Weiterentwicklung des Systems der Rechtswegzuweisungen praxisgerecht zu unterstützen. Für Rückfragen stehen wir Ihnen selbstverständlich gerne zur Verfügung.


Mit freundlichen Grüßen

gez.
RA FAStR Prof. Dr. Axel Pestke
(Hauptgeschäftsführer)

gez.
RA Dipl.-Verw.(FH) Christian Michel
(Referent Berufsrecht)


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Der Deutsche Steuerberaterverband e.V. (DStV) - Verband der steuerberatenden und wirtschaftsprüfenden Berufe - repräsentiert bundesweit rund 36.500 und damit über 60 % der selbstständig in eigener Kanzlei tätigen Berufsangehörigen, von denen eine Vielzahl zugleich Wirtschaftsprüfer oder vereidigter Buchprüfer sind. Der DStV vertritt ihre Interessen im Berufsrecht der Steuerberater und Wirtschaftsprüfer, im Steuerrecht, in der Rechnungslegung und im Prüfungswesen. Die Berufsangehörigen sind als Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer, vereidigte Buchprüfer und Berufsgesellschaften in den ihm angehörenden 16 regionalen Mitgliedsverbänden freiwillig zusammengeschlossen.

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