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Stellungnahme des Deutschen Steuerberaterverbands e.V. (DStV) zum Vorschlag für eine Richtlinie zur Erweiterung des Informationsaustauschs in Steuersachen (COM(2017) 335 final)

E 05/18 | 16.02.2018

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Sehr geehrte/r Frau/Herr,

der Deutsche Steuerberaterverband e.V. (DStV) vertritt als Spitzenorganisation die Angehörigen der steuerberatenden, wirtschaftsprüfenden und rechtsberatenden Berufe in der Bundesrepublik Deutschland. Dem DStV gehören 16 Mitgliedsverbände an, in denen über 36.500 Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer, vereidigte Buchprüfer, Rechnungsleger sowie Berufsgesellschaften freiwillig zusammengeschlossen sind.

Am 21. Juni 2017 hat die Europäische Kommission den Richtlinienentwurf zur Erweiterung des Informationsaustauschs in Steuersachen veröffentlicht (COM(2017) 335 final). Demnach sollen die Mitgliedstaaten sogenannte „Finanzintermediäre“ – darunter fallen auch Steuerberater, Rechtsanwälte und Wirtschaftsprüfer - dazu verpflichten, grenzüberschreitende Gestaltungen unter bestimmten Voraussetzungen anzuzeigen. Die gesammelten Informationen sollen dann über eine Datenbank mit anderen Mitgliedsstaaten geteilt werden. Die Kommission beabsichtigt damit, die Intermediäre von der Umsetzung und die Steuerzahler von der Nutzung bestimmter, legaler grenzüberschreitender Steuergestaltungsmodelle abzuschrecken.

Gerne möchten wir, auch im Hinblick auf die aktuellen Versuche einer Kompromissfindung im Rat, mit dieser Stellungnahme die Gelegenheit nutzen, Ihnen nochmals unsere Bedenken hinsichtlich des Richtlinienentwurfes zur Einführung einer Anzeigepflicht für Intermediäre zu schildern.


1. Allgemeine Anmerkungen
Der Steuerberater ist in Deutschland ein unabhängiges Organ der Steuerrechtspflege. Die Steuerberatung ist ein Teil der Rechtsberatung; die damit verbundenen Berufsaufgaben dienen der Steuerrechtspflege, einem wichtigen Gemeinschaftsgut.

Dabei ist das Berufsbild des Steuerberaters ausgerichtet auf den Vorrang der persönlichen berufsspezifischen Leistung gegenüber den wirtschaftlichen Aspekten der Tätigkeit. Es ist geprägt durch die unabhängige und unparteiliche Erfüllung der den steuerberatenden Berufen übertragenen Aufgabe, eine umfassende Hilfeleistung in Steuersachen und so die Chancen- und Waffengleichheit der Steuerpflichtigen gegenüber staatlichen Eingriffen zu gewährleisten. Dies drängt den Steuerberater in eine besondere Situation: rechtlich ist der Steuerberater dazu verpflichtet, die steuerlichen Interessen seiner Mandanten im Rahmen der legalen Mittel durchzusetzen (dort drohen Haftungsansprüche des Mandanten). Auf der anderen Seite muss sich der Steuerberater mit den moralischen und gesellschaftlichen Bedenken, die durch den Gebrauch von aggressiven Steuergestaltungsmodellen entstehen können, auseinandersetzen und abwägen.

Die Ursache des Problems der aggressiven Steuervermeidung ist also nicht der Steuerberater per se. Vielmehr sind dies die Steueroasen und Staaten, auch innerhalb der Europäischen Union, die mit ihren unterschiedlichen Steuersysteme um die Gunst der Wirtschaft buhlen, damit zu Gewinnverlagerungen motivieren und so unangemessene Wettbewerbsverzerrungen schaffen. Aggressive Steuergestaltung gibt es nur, weil die Steuersysteme der Mitgliedstaaten bzw. Drittstaaten nicht aufeinander abgestimmt sind. Die OECD hat dies erkannt und im Zuge des BEPS-Projekts längst eingeräumt.

Aus Sicht des DStV ist es daher originäre Pflicht der Mitgliedstaaten bzw. der Europäischen Union, die Unterschiede der Steuersysteme progressiv abzubauen. Der DStV unterstützt alle zielführenden nationalen und internationalen Anstrengungen zur Eindämmung von Steuerhinterziehung und vergleichbaren Praktiken, indem sie die nationalstaatlichen Unterschiede der Steuersysteme und Berichtspflichten schrittweise angleichen. Deshalb befürworten wir beispielsweise den Vorschlag der EU-Kommission für eine Gemeinsame Konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB). Die Bekämpfung von aggressiver Steuervermeidung ist eine Frage von politischem Willen, und nicht von berufsrechtlichen Maßnahmen gegenüber Intermediären auf europäischer Ebene.

Nun soll die Anzeigepflicht, wie sie im Richtlinienentwurf vorgesehen ist, als Werkzeug dazu dienen, ein Frühwarnsystem zu etablieren, mit dem die Mitgliedstaaten und die EU-Kommission legale, aber aggressive Steuergestaltung bekämpfen können. So können nach Ansicht der EU-Kommission, durch erhöhte Transparenz der durch Konzerne genutzten Steuergestaltungsmodelle grenzüberschreitende steuerreduzierende Praktiken rechtzeitig erkannt und reglementiert werden.

Eine Meldepflicht mag hierfür eine theoretische Möglichkeit sein. Jedenfalls aber muss eine Meldepflicht für Intermediäre und insbesondere für rechtsberatende Berufe bestimmten berufsrechtlichen Grundsätzen und rechtsstaatlichen Anforderungen auf europäischer und nationaler Ebene genügen. Daher darf die Einführung einer Meldepflicht keine unverhältnismäßige Mehrbelastung für Intermediäre etwa durch unklare Anforderungen an die Meldepflicht zur Folge haben. Weiterhin muss die verfassungsmäßige Besonderheit bestehender gesetzlich geschützter Vertrauensverhältnisse, gerade zwischen Rechtsberatern und Mandanten, beachtet werden.

Der DStV fordert vor diesem Hintergrund nachdrücklich, dass

1. die Regelungen zur Anzeigepflicht nationalen Gesetzgebern genügend Spielraum einräumen, um die berufsrechtlichen Regeln in ihren Ländern mit einer evtl. EU-Anzeigepflicht in Einklang zu bringen. Nur so kann garantiert werden, dass die Umsetzung der Anzeigepflicht die Ausübung der Freien Berufe in den Mitgliedstaaten nicht behindert.
2. Die aus der Anzeigepflicht entstehenden Verpflichtungen für Intermediäre und meldepflichtige Steuerzahler müssen eindeutig bestimmt werden. Dadurch wird verhindert, dass Mitgliedstaaten die Anforderungen an Intermediäre unterschiedlich in nationales Recht umsetzen.
3. Haftungsansprüche
, die möglicherweise aus Falschmeldungen und verletzten Informationspflichten entstehen können, müssen bereits eindeutig im Richtlinientext geregelt werden.
4. Der Gegenstand der Anzeigepflicht (Kennzeichen) muss eindeutig bestimmt und rechtlich klar formuliert sein. Daher sind spezifische Kriterien („specific hallmarks“) allgemeinen Kriterien („generic hallmarks”) vorzuziehen. Auch muss der sog. „Main benefit“-Test eindeutig definiert werden.
5. Die Anzeigepflicht auslösende Ereignisse müssen eindeutig bestimmt und rechtlich klar formuliert sein. Dies betrifft vor allem den Zeitpunkt, zu dem eine Meldepflicht ausgelöst wird.


2. Anmerkungen zu ausgewählten Regelungen des Richtlinienentwurfs (RL-E)

Beginn der Meldefrist - Artikel 8aaa Abs. 1 Punkt b) RL-E
Der Richtlinienvorschlag in seiner jetzigen Fassung sieht vor, dass Steuergestaltungsmodelle bereits meldepflichtig sind, wenn sie „für eine Umsetzung bereit sind“ (Artikel 8aaa Abs. 1 Punkt b) RL-E).

Allerdings bestehen Unklarheiten, wie demnach der Zeitpunkt, ab dem die Meldefrist beginnt, zu bestimmen ist. Bei der Bereitstellung von Modellen stellt sich die Frage, ob sie zum Zeitpunkt der Bereitstellung bereits vollständig sein müssen. In Frage steht der Umgang mit vorgefertigten Modellen, die nach der Bereitstellung auf die individuellen Gegebenheiten und Anforderungen des Mandanten angepasst werden. Auch ist unklar, ob bereits fertig gestellte Modelle ohne jegliche Vermarktung an Mandanten gemeldet werden müssen.

Um weitgehend einheitliche Meldepflichtsysteme in den einzelnen Mitgliedstaaten zu erreichen, sollten die die Meldepflicht auslösenden Handlungen aus Sicht des DStV weiter konkretisiert werden.


Meldefrist – Artikel 8aaa Abs. 1 RL-E
Die von der EU-Kommission ursprünglich vorgesehene Meldefrist von nur fünf Tagen ist erheblich zu kurz. Daher begrüßen wir ausdrücklich den Vorstoß im vorliegenden Kompromissvorschlag vom 5.2.2018, die Frist auf dreißig Tage zu verlängern.

Jedoch sollte der relevante Artikel noch um eine weitere Ausnahmeregelung ergänzt werden, und zwar für den Fall, dass hoch-komplexe oder sehr umfangreiche Steuergestaltungsmodelle einen längeren Bearbeitungszeitraum erfordern. In solchen Ausnahmefällen sollten dem Meldepflichtigen wenigstens sechs Wochen Zeit bleiben, um die Meldung abzugeben.


Meldungsempfänger – Artikel 8aaa Abs. 1b (Intermediär) und Abs 2a (Steuerpflichtiger) RL-E
Der Richtlinienentwurf sieht vor, dass Intermediäre ihre Meldung an die Finanzverwaltung in dem Land, in dem sie Wohnhaft sind, übermitteln. Ist dies kein Mitgliedstaat, muss die Meldung an die Finanzverwaltung in dem Mitgliedstaat, in dem eine Betriebstätte (physische Präsenz) besteht, erfolgen, nachrangig dann in dem Land, in dem der Intermediär inkorporiert ist und letztlich in dem Land, in dem der Intermediär durch berufsrechtliche Anforderungen reguliert oder Mitglied einer Berufsorganisation ist (Artikel 8aaa Abs. 1b RL-E).

Ist der Steuerpflichtige jedoch der Meldepflichtige gemäß dem Richtlinienentwurf, so muss die Meldung in dem Land stattfinden, in dem dieser Wohnhaft ist oder nachrangig, in dem Mitgliedstaat, in dem eine physische Präsenz (Betriebstätte) besteht (Artikel 8aaa Abs. 2a RL-E).

In Zeiten der Digitalisierung erscheint das Kriterium einer physischen Präsenz jedoch überholt. Dienstleistungen wie etwa steuerliche Beratung erfordern keine physische Präsenz in dem Land, in welchem die Dienstleistung erbracht wird. Wo muss die Anzeige erstattet werden, wenn die Dienstleistung nur online erbracht wird und keines der o.g. Kriterien greift?
Daher muss der Richtlinientext insbesondere auch auf hochdigitalisierte Dienstleistungserbringer und Steuerpflichtige eingehen, da diese sich nur durch virtuelle oder digitale Dienstleistungen kennzeichnen und keine unmittelbare physische Präsenz in einem Mitgliedstaat mehr benötigen (z.B. durch einen Wohnort, eine Betriebsstätte oder eine Mitgliedschaft in einer Berufsorganisation). Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) teilt diese Einschätzung in seiner Stellungnahme zum Richtlinienentwurf der EU-Kommission (vgl. ECO/436 vom 18.1.2018).

Der DStV weist daher ausdrücklich darauf hin, dass die Auflistung der Meldeempfänger den Besonderheiten der Digitalwirtschaft nicht ausreichend Rechnung trägt. Hier besteht die Gefahr einer Fragmentierung und eine Regelung für die Digitalwirtschaft sollte im Richtlinientext ergänzt werden.


Schutz der Verschwiegenheitspflichten und Informationspflichten - Artikel 8aaa Abs.2 RL-E
Artikel 8aaa Abs. 1 RL-E sieht eine primäre Meldepflicht für Intermediäre vor. Davon ist aber gemäß Artikel 8aaa Abs. 2 RL-E abzusehen, wenn nach Maßgabe des nationalen Rechts für die Intermediäre die Privilegien von Angehörigen von Rechtsberufen gelten. In Deutschland ist dies beispielsweise der Fall für Rechtsanwälte, Steuerberater, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer nach §203 StGB.

Der DStV begrüßt, dass der Richtlinienvorschlag die Besonderheit der Vertrauensverhältnisse zwischen dem Mandanten und seinem Rechtsberater anerkennt und schützt (Artikel 8aaa Abs.2). Auch begrüßen wir, dass im Fall der Ausnahmeregelung die Meldepflicht vom Intermediär auf den Mandanten übertragen werden soll.

Unklar ist jedoch, wie die Informationspflicht, welche sich aus der Ausnahmeregelung für den Intermediär gegenüber dem Steuerpflichtigen ergibt, in der Praxis angewendet werden soll. Der Umfang der Informationspflicht ist bisher nicht im Richtlinienentwurf geregelt. Dies gibt auch für die Informationspflicht gegenüber anderen Intermediären, durch die doppelte Meldungen und somit Mehraufwand für den Meldepflichtigen vermieden werden soll.

Der Umfang der Informationspflicht, der Zeitpunkt für Beginn und Ende der Informationspflicht sowie mögliche Haftungsregelungen für eine fehlerhafte Ausübung der Informationspflicht müssen noch in den Richtlinientext aufgenommen werden, um für mehr Rechtssicherheit zu sorgen. Auch muss eine solche Informationspflicht immer das Prinzip der Verhältnismäßigkeit wahren. Die hierfür anzuwendenden zeitlichen und inhaltlichen Parameter müssen eindeutig in der Richtlinie geregelt werden und dürfen nicht in das Ermessen der EU oder der Finanzbehörden fallen.

Bei der Bemessung der genannten Parameter müssen vor allem der Arbeitsaufwand, aber auch die daraus resultierenden Kosten für die betroffenen Intermediäre eindeutig kalkuliert und bei der Abwägung berücksichtigt werden. Gegebenenfalls muss eine Verhältnismäßigkeitsprüfung auf Einzelfall-Basis durchgeführt werden.

Darüber hinaus muss die Frage der Haftung dringend geklärt werden. Inwieweit ist der Intermediär haftbar, wenn die Informationspflicht nicht ordnungsgemäß ausgeführt wird oder wenn sich der verpflichtete Steuerzahler nicht an die zur Verfügung gestellten Information hält, fehlerhaft handelt oder die Anzeige zu spät oder falsch erfolgt? Wir weisen darauf hin, dass eine europäische Anzeigepflicht nur einheitlich umsetzbar ist, wenn auch entscheidende Verfahrensregelungen, wie bspw. die Informationspflicht der Intermediäre ggü. dem Steuerpflichtigen oder die Haftungsfragen, auf europäischer Ebene harmonisiert werden.


Mehraufwand für Berufsangehörige und Verhinderung doppelter Meldungen – Artikel 8aaa Abs. 3 und Abs. 3a RL-E
Die Einführung der Meldepflicht darf keine unverhältnismäßige Mehrbelastung für Intermediäre zur Folge haben. Daher muss der Umfang der Meldepflicht eindeutig durch den europäischen Gesetzgeber geregelt werden.

Die Anzeigepflicht bedeutet für Verpflichtete einen erheblichen Mehraufwand. Daher sollte sie nicht mutwillig so breit wie möglich angelegt werden. Der DStV begrüßt zwar die in Artikel 8aaa Abs. 3 und Abs. 3a RL-E unternommene Anstrengung, die Arbeitsbelastung von Intermediären so gering wie möglich zu halten (keine Doppel Meldungen), jedoch erscheinen die konkret vorgeschlagenen Schritte hierzu nicht hinreichend geeignet.

Zunächst ist unklar, wann es nach Vorgabe des Richtlinienentwurfs zu einer „mehrfachen Berichtspflicht“ kommt. Besteht eine „mehrfache Berichtspflicht“, wenn es um dasselbe Gestaltungsmodell oder wenn es um eine Meldepflicht in zwei Mitgliedstaaten geht?
Die vorliegenden Regelungen ziehen nicht in Betracht, dass zwei unabhängige Intermediäre keine Kenntnis von den Aktivitäten des jeweiligen anderen haben können, insbesondere wenn sie in zwei unterschiedlichen Ländern ansässig sind und keine direkte Geschäftsbeziehung unterhalten.

Daher ist auch unklar, wie die Ausnahmen bei einer „mehrfachen Berichtspflicht“ gemäß Artikel 8aaa Abs. 3 (Intermediär) und Abs. 3a (Steuerpflichtige) RL-E in der Praxis anzuwenden sind. Dabei ist vor allem problematisch, wie ein ausreichender wechselseitiger Informationsaustausch oder eine wechselseitige Kontrolle zwischen den jeweils „mehrfach Berichtspflichtigen“ erfolgen sollen. Wie werden Haftungsfragen geregelt? Wenn ein Intermediär zum Beispiel fälschlicher Weise angibt, eine korrekte Meldung vorgenommen zu haben und der zweite Intermediär daher untätig bleibt? Diese Rechtsunsicherheiten ermöglichen Manipulation und Betrug und müssen daher dringend beseitigt werden.

Es ist festzuhalten, dass viele Kanzleien, die im Sinne des Richtlinienentwurfs als Intermediäre gelten, nur aus einem Berufsangehörigen und einigen Mitarbeitern bestehen. Es ist daher aus unserer Sicht von größter Bedeutung, dass die Richtlinie zur Anzeigepflicht klare Regelungen vorgibt, um dafür zu sorgen, dass die Arbeitsbelastung dieser kleinen und mittelständigen Kanzleien begrenzt wird. Dadurch soll auch verhindert werden, dass sie durch Streitigkeiten mit Finanzverwaltungen oder das Risiko von Strafen bedroht werden. Der Richtlinientext soll sich dieser Problematik angemessen annehmen.


Umfang der Meldepflicht und Kennzeichen („Hallmarks) – Anhang IV RL-E
Die Beschreibung der Gestaltungen, die unter die Anzeigepflicht fallen, ist ein essentieller Bestandteil der vorgeschlagenen Modellregeln. Der Richtlinienentwurf beinhaltet daher die sogenannten „Kennzeichen“ in Anhang IV RL-E. Diese Kennzeichen fungieren als Filter, welche Gestaltungen anzeigepflichtig sind, und müssen daher klar und präzise definiert werden. Nur so kann ein „Overreporting“ verhindert werden und gleichzeitig sichergestellt werden, dass Intermediäre und Steuerpflichtige ihre Anzeigepflichten nachkommen können, ohne dabei einer unverhältnismäßigen Mehrbelastung ausgeliefert zu sein.

Bei der Beschreibung der Kennzeichen muss daher im Allgemeinen darauf geachtet werden, dass objektive und objektiv nachprüfbare Kriterien – möglichst ohne Wertungs- und Ermessensspielräume – bereits im Richtlinienentwurf klar definiert werden. Durch die erhöhte Rechtssicherheit würde sichergestellt, dass Intermediäre keine unverhältnismäßige Mehrbelastung zu bewältigen haben und die Finanzverwaltung nicht mit einer Flut von Meldungen konfrontiert wäre. Dies wird auch nachdrücklich vom EWSA in seiner Stellungnahme gefordert (vgl. Punkt 3.4 ECO/436 vom 18.1.2018). Dabei muss u.a. bewertet werden, wie zeitaufwändig es für die Steuerbehörden, Intermediäre und Unternehmen wäre, die Vorschriften einzuhalten.

Daher unterstützt der DStV grundsätzlich den Vorschlag der EU-Kommission, einen „Main benefit“-Test für die allgemeinen Kennzeichen nach „A.“ (Generelle Kennzeichen) und die spezifischen Kennzeichen nach „B.“ (Spezielle Kennzeichen) und „C.“ Abs. 1 (Spezielle Vermeidungsmodelle) einzuführen. Zwar soll der „Main-benefit“-Test als Filter fungieren, in dem Steuergestaltungsmodelle nur anzeigepflichtig sind, wenn sie sowohl den „Main benefit“-Test, wie auch die Kriterien der o.g. Kennzeichen erfüllen. Jedoch lässt der „Main benefit“-Test noch erheblichen Interpretationsspielraum.

Der „Main benefit“-Test setzt voraus, dass grenzüberschreitende Steuergestaltungsmodelle zwischen mindestens zwei verbundenen Parteien dazu führen müssen, dass entweder der Hauptvorteil oder einer der Hauptvorteile darin besteht, dass Steuerpflichtige in den Genuss von Steuervergünstigungen kommen. Der Begriff der Steuervergünstigung ist jedoch nicht konkret definiert. Dem Intermediär wäre daher nicht klar, ob und in welchem Umfang niedrigere Steuersätze, Steuerminimierungen oder die bevorzugte Behandlung von Ausgaben (bspw. die Berücksichtigung von Forschungs- und Entwicklungsausgaben) zur Meldepflicht führen.

Der DStV fordert deshalb, dass insbesondere bei den einzelnen Kriterien der Kennzeichen für mehr Klarheit und Rechtssicherheit gesorgt werden muss, um rechtsstaatlichen Erfordernissen zu genügen, den operativen Mehraufwand des Meldepflichtigen möglichst gering zu halten und um Streitigkeiten mit der Finanzverwaltung sowie die Gefahr einer Sanktionierung aufgrund einer unterbliebenen Meldung zu vermeiden.

Auch fordern wir, dass dem Meldepflichtigen die Möglichkeit eines Gegenbeweis eingeräumt wird. Der Gegenbeweis müsste dergestalt erfolgen können, dass der Steuerpflichtige seine wirtschaftlich begründeten Motive für die Gestaltung darstellt.



Kohärenz mit den OECD-Modelregelungen zur Offenlegungspflicht
Am 15.12.2017 hat die OECD einen Entwurf von Modellregelungen für „Bindende Offenlegungsregeln für den Umgang mit CRS-Vermeidungsvereinbarungen und Offshore-Strukturen“ veröffentlicht, wonach Staaten Intermediäre, wie beispielsweise Steuerberater, Rechtsanwälte, Finanzberater oder Banken, dazu verpflichten sollen, „CRS-Vermeidungsvereinbarungen“ und „Offshore-Strukturen“ an die zuständigen Finanzbehörden zu melden.

Dabei geht es nicht unmittelbar, wie etwa bei dem Entwurf der EU-Kommission, um die Offenlegung von grenzüberschreitenden Steuergestaltungsmodellen, sondern lediglich um die Kennzeichnung bestimmter Strukturen und Mechanismen, durch die Berichtspflichten nach dem OECD „Common Reporting Standard“ (CRS) umgangen werden können.

Auch wenn sich der OECD- und EU-Entwurf gerade im Hinblick auf den Anwendungsbereich der Kennzeichen unterscheiden, so ist die Kohärenz der beiden Instrumente, vor allem der verfahrensrechtlichen Aspekte, unabdingbar. Wir fordern daher, dass die federführenden Organe der OECD und der EU ihre Vorhaben absprechen und koordinieren, um somit eine unnötige Zersplitterung von Anzeigepflichten und eine daraus resultierende Überlastung und Mehrarbeit für Intermediäre zu vermeiden.


Gerne stehen wir Ihnen bei weiteren Fragen zu einem persönlichen Gespräch zur Verfügung.


Mit freundlichen Grüßen

gez.
RA FAStR Prof. Dr. Axel Pestke

(Hauptgeschäftsführer)

gez.
Dr. Jan Trommer, LL.M.
(Referent Europarecht)


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Der Deutsche Steuerberaterverband e.V. (DStV) - Verband der steuerberatenden und wirtschaftsprüfenden Berufe - repräsentiert bundesweit rund 36.500 und damit über 60 % der selbstständig in eigener Kanzlei tätigen Berufsangehörigen, von denen eine Vielzahl zugleich Wirtschaftsprüfer oder vereidigter Buchprüfer sind. Der DStV vertritt ihre Interessen im Berufsrecht der Steuerberater und Wirtschaftsprüfer, im Steuerrecht, in der Rechnungslegung und im Prüfungswesen. Die Berufsangehörigen sind als Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer, vereidigte Buchprüfer und Berufsgesellschaften in den ihm angehörenden 16 regionalen Mitgliedsverbänden freiwillig zusammengeschlossen.

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