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Gesetzentwurf zur Stärkung der betrieblichen Altersversorgung und zur Änderung anderer Gesetze (Betriebsrentenstärkungsgesetz)

S 13/16 | 24.11.2016

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DStV-Stellungnahme S 13/16
an das Bundesministerium für Arbeit und Soziales sowie das BMF




Sehr geehrter Herr Görgen,

haben Sie vielen Dank für die Übersendung des oben genannten Referentenentwurfs des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales sowie des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) verbunden mit der Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme. Gerne nimmt der Deutsche Steuerberaterverband e.V. (DStV) diese Möglichkeit wahr und teilt Ihnen seine Anregungen zu steuerlichen Aspekten des Entwurfs, insbesondere zu Artikel 9 (Änderung des Einkommensteuergesetzes) und Artikel 13 (Änderung des Steuerstatistikgesetzes), mit.

Vorbemerkung
Im Referentenentwurf sind zwei Maßnahmen vorgesehen: Erstens ist das sogenannte Sozialpartnermodell vorgesehen, bei dem Arbeitgeber ihren Arbeitnehmern eine betriebliche Altersversorgung als Beitragszusage ohne eigenes Haftungsrisiko anbieten können. Zweitens ist eine steuerliche Förderung der betrieblichen Altersversorgung geplant.

Grundsätzlich sieht der DStV Maßnahmen des Gesetzgebers, deren Weg über Lenkungsnormen im Steuerrecht führen, äußerst kritisch. Regelmäßig tragen derartige Regelungen zu einer Verkomplizierung des Steuerrechts - verbunden mit erhöhten bürokratischen Aufwendungen - bei, als dass sie eine Steuervereinfachung mit sich bringen.

Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch bereits in diversen Entscheidungen ausgeführt, dass der Gesetzgeber seine Steuergesetzgebungskompetenz grundsätzlich auch ausüben darf, um Lenkungswirkungen zu erzielen. Sofern daher außersteuerliche Zwecke durch Anreize im Steuerrecht unterstützt werden können, sollten diese Anreize zielgerichtet wirken.

Hintergrund und damit Lenkungszweck der steuerlichen Neuregelungen zur Stärkung der betrieblichen Altersvorsorge (bAV) ist, dass Betriebsrenten noch nicht ausreichend verbreitet sind. Gegenwärtig ist die Abdeckung mit bAV in kleinen Unternehmen und bei Beschäftigten mit niedrigem Einkommen förderungswürdig. Die Bedeutung dieses Ziels insbesondere in Hinblick auf die Generationengerechtigkeit und die nachhaltige Funktionalität der sozialen Sicherungssysteme erkennen wir an.

Wir möchten jedoch darauf hinweisen, dass zusätzliche steuerliche Regelungen für ein höheres Versorgungsniveau der Beschäftigten durch kapitalgedeckte Zusatzrenten legitimer werden, wenn diese sich auch tatsächlich positiv auf das Versorgungsniveau und damit auch auf sozialstaatliche Ausgaben auswirken.

Zwar sollen die nunmehr vorgesehenen Mittel, dabei insbesondere der geplante BAV-Förderbetrag, laut dem vom BMF in Auftrag gegebenen Forschungsbericht geeignet sein, den Verbreitungsgrad der betrieblichen Altersvorsorge gerade bei Geringverdienern zu steigern (vgl. Begründung des Referentenentwurfs, S. 28). Die Wirksamkeit dieser Maßnahmen belegt allerdings die Gesetzesbegründung nicht eindeutig. Ein grundlegendes Problem der bAV als Zusatzvorsorge zur gesetzlichen Rentenversicherung dürfte aus ihrer geringen Erschwinglichkeit resultieren. Rund ein Viertel der Erwerbstätigen sind im Niedriglohnsektor tätig (Quelle: Statista). Deren disponibles Einkommen und folglich ihre Bereitschaft, in Altersvorsorge zu investieren, ist begrenzt. Die geplanten steuerlichen sowie sozialversicherungsrechtlichen Entlastungen dürften daher gerade für diese Erwerbsgruppe keinen starken Anreiz setzen, von einer bAV Gebrauch zu machen. Vor diesem Hintergrund sollte die Wirksamkeit der vorgesehenen und bestehenden Regelungen nach einem gewissen Zeitraum dringend evaluiert werden.

I. Referentenentwurf


Artikel 9 – Änderung des Einkommensteuergesetzes
Zu Nr. 9 – Anhebung der Riester-Grundzulage – § 84 S. 1 EStG-E

Es ist vorgesehen, die Riester-Grundzulage ab dem Beitragsjahr 2018 von 154 € auf 165 € anzuheben.

Der DStV begrüßt dies als geeigneten Beitrag zur Stärkung der betrieblichen Altersvorsorge für Geringverdiener.

Zu Nr. 10 – Frist für Prüfung der Riesterzulage - § 90 Abs. 3 S. 1 EStG-E
Die Zulagenstelle für Altersvermögen (ZfA) zahlt die Zulagen auf die Riester-Verträge zunächst aufgrund der Angaben der Riester-Sparer. In einem weiteren Schritt werden diese Angaben dann überprüft und die Zulagen bei fehlerhaften Angaben ganz oder teilweise zurückgefordert. Bisher ist nicht festgelegt, innerhalb welchen Zeitraums die ZfA die Rückforderung vorzunehmen hat. Im Referentenentwurf ist nunmehr vorgesehen, dass die Erkenntnis über die von der ZfA zu Unrecht gutgeschriebenen oder ausgezahlten Zulagen bis zum Ende des dritten auf die Ermittlung der Zulage folgenden Jahres eintreten muss. Bis zum Ablauf eines Jahres nach der Erkenntnis muss die Zulage dann zurückgefordert werden.

Der DStV hat bereits in seiner Stellungnahme S 11/16 gegenüber der ZfA u. a. kritisiert, dass die stufenweise Ausgestaltung des Zulageverfahrens für die Praxis zu einer belastenden Dauer führt. Für eine detaillierte Problembeschreibung der Praxissituation verweisen wir auf die beigefügte, vorgenannte Stellungnahme. Er forderte darin, einen Bearbeitungszeitraum zwischen Gewährung und Überprüfung der Zulage gesetzlich festzuschreiben. Damit könnte eine für die Praxis notwendige Erleichterung erreicht werden. Insofern begrüßt der DStV die geplante zeitliche Straffung grundsätzlich.

Dennoch erscheint dem DStV der Zeitraum von zwei Jahren und einem zusätzlichen Jahr als zu lang. Dies verdeutlicht nachfolgendes, an Rz. 275 des BMF-Schreibens vom 24.07.2013 (BStBl. I 2013, S. 1022) angelehntes Beispiel:

Der Zulageantrag für das Beitragsjahr 2016 geht im Jahr 2018 beim Anbieter ein und wird von diesem im Dezember 2018 per Datenübertragung an die ZfA übermittelt. Die ZfA ermittelt die Zulage im Jahr 2018. Sie überweist die Zulage im Jahr 2019 an den Anbieter. Nach der geplanten Neuregelung hat die ZfA die Überprüfung der Zulage bis zum Ende des dritten des auf die Gewährung der Zulage folgenden Jahres, mithin bis zum 31.12.2021, vorzunehmen. Am 29.12.2021, und damit innerhalb der gesetzlich geplanten Frist, stellt die ZfA fest, dass der Anleger nicht zum begünstigten Personenkreis gehört. Sie teilt dies dem Anbieter im folgenden Jahr mit und fordert bis zum 28.12.2022 die gewährte Zulage zurück. Mithin 4 Jahre nach Antragstellung trifft den Steuerpflichtigen neben der Rückzahlung der gewährten Riesterzulagen eine Steuermehrbelastung durch Verwehrung des Sonderausgabenabzugs.

Damit sind Steuerpflichtige unverändert einer außerordentlich langen Bearbeitungsdauer ausgesetzt, die das Abschließen des Veranlagungsfalls hemmt. Eine zeitnahe sowie abschließende Veranlagung von Steuerfällen liegt hingegen im Interesse von Finanzverwaltung und den Steuerpflichtigen. Sie trägt zur Wahrung der Gleichmäßigkeit der Besteuerung bei. Beispielsweise erhält ein Steuerpflichtiger, der auf andere Weise für das Alter vorsorgt und Sonderausgaben steuermindernd geltend macht, eine Steuererstattung früher und reibungsloser. Gerade vor dem Hintergrund des Ziels, kapitalgedeckte Zusatzrenten stärker zu verbreiten, müssen die damit verbundenen Abläufe effizient und bürokratiearm gestaltet werden.

Aussagegemäß überprüft die ZfA die Zulagenberechtigung seit dem Kalenderjahr 2014 in dem auf das Beitragsjahr folgenden Kalenderjahr. Dieser Zeitpunkt ergebe sich aus dem Ablauf der Frist für die Arbeitgeber zur Übermittlung der Jahresmeldung (§ 28a SGB IV i. V. m. § 10 DEÜV), dem 15.02. des Folgejahres. Eine zügige Überprüfung sei somit mittlerweile Verwaltungspraxis. Insoweit dürfte eine weitergehende Straffung die ZfA auch nicht über Gebühr belasten.

Der DStV regt daher an, dass in Absatz 3 vor dem Wort „nachträglich“ die Wörter „bis zum Ende des auf die Ermittlung der Zulage folgenden Jahres“ und vor dem Wort „zurückfordern“ die Wörter „bis zum Ablauf eines halben Jahres nach der Erkenntnis“ eingefügt werden.

Damit würde sich das vorgenannte Beispiel wie folgt darstellen:

Der Zulageantrag für das Beitragsjahr 2016 geht im Jahr 2018 beim Anbieter ein und wird von diesem im Dezember 2018 per Datenübertragung an die ZfA übermittelt. Die ZfA ermittelt die Zulage im Jahr 2018 und überweist sie im Jahr 2019 an den Anbieter. Im Rahmen des Datenabgleichs, für den die ZfA bis zum 31.12.2019 Zeit hat, stellt sie am 29.12.2019 fest, dass der Anleger nicht zum begünstigten Personenkreis gehört. Sie teilt dies dem Anbieter im folgenden Jahr mit und fordert bis zum 28.06.2020 die gewährte Zulage zurück, mithin 3,5 Jahre nach dem in Rede stehenden Veranlagungszeitraum. Damit verkürzt sich der Zeitraum im Vergleich zum gegenwärtig angedachten Gesetzeswortlaut um 2,5 Jahre.

Wir möchten überdies anmerken, dass eine solche Bearbeitungsfrist nur eine temporäre Lösung sein kann. Mittelfristig sollte vom Gesetzgeber evaluiert werden, ob nicht tiefgreifendere materiell rechtliche Änderung des Zulageverfahrens angezeigt sind. Ein weniger rückkoppelndes Verfahrensregime könnte die Administrierbarkeit vereinfachen und die Fehleranfälligkeit verringern.

Zu Nr. 11 – Frist für Übermittlung der Anbieterbescheinigung - § 92 S. 1 EStG-E
Gegenwärtig ist für die jährliche Erteilung der Anbieterbescheinigung i. S. d. § 92 EStG keine Frist vorgesehen. In der Bescheinigung ist gem. § 92 S. 1 Nr. 7 EStG auch zu bestätigen, dass der Anbieter Daten im Fall des § 10a Abs. 5 S. 4 EStG an die zentrale Stelle übermittelt hat. Dies dient der Information des Zulageberechtigten darüber, dass der Anbieter die für die Gewährung des Sonderausgabenabzugs erforderlichen Daten bereits an die zentrale Stelle übermittelt hat (vgl. BT-Drucks. 16/10188, S. 27). Mit dem Referentenentwurf soll nunmehr klargestellt werden, dass die Bescheinigung jährlich bis zum Ablauf des dem Beitragsjahr folgenden Jahres erteilt werden muss.

Der DStV begrüßt grundsätzlich eine Fristsetzung. Sie führt zu einer Straffung des Verfahrens und unterstützt damit das DStV-Petitum in Abschnitt „Zu Nr. 10 – Frist für Prüfung der Riesterzulage“.

Nach Praxisberichten erwächst allerdings aus der zeitversetzten Übermittlung der Bescheinigung an den Steuerpflichtigen sowie der Übermittlung der Daten durch den Anbieter an die ZfA und infolge an das Finanzamt ein belastender Bürokratieaufwand. Es treten Fälle auf, in denen die vom Steuerpflichtigen in seiner Steuererklärung angegebenen Daten und denen der Anbieter voneinander abweichen.

Beispiele:
1. Der unberatene Steuerpflichtige hat noch keine Bescheinigung für 2015 erhalten, möchte aber seine Steuererklärung 2015 fristgemäß zum 31.05.2016 abgeben. Er trägt die Werte auf Basis seiner Unterlagen in die Steuererklärung ein. Der Finanzverwaltung liegen die vom Anbieter an die ZfA übermittelten Daten vor. Diese weichen von den Angaben des Steuerpflichtigen ab.

2. Der Steuerpflichtige hat eine Bescheinigung für 2015 im März 2016 erhalten. Auf Basis dieser erstellt er seine Steuererklärung. Der Anbieter erkennt im Mai 2016 einen Fehler in den Daten. Er schickt sie unmittelbar nach der Erkenntnis an die ZfA. Der Versand der korrigierten Bescheinigung an den Steuerpflichtigen erfolgt im Juli 2016. Zum Zeitpunkt der Veranlagung liegen der Finanzverwaltung die korrigierten Werte vor. Diese setzt sie im Rahmen des Steuerbescheids an. Er wird dem Steuerpflichtigen im Juni 2016 bekannt gegeben.


Wie in den Beispielen aufgezeigt, legt die Finanzverwaltung die von den Dritten übermittelten Daten trotz der Abweichungen in der Regel ohne weitere Sachverhaltsaufklärung der Veranlagung zugrunde. Überdies hinaus erklärt der Steuerbescheid die Abweichungen nicht hinreichend verständlich. Erachtet der Steuerpflichtige oder sein Berater die Werte als fehlerhaft, müssen sie sich daher im Rahmen eines Einspruchsverfahrens um die Aufklärung der Abweichungen bemühen. Dies führt für den Steuerpflichtigen bzw. seinen Steuerberater zu einem zeitintensiven Abstimmungsprozess mit dem Anbieter bzw. der ZfA und / oder der Finanzverwaltung.

Vor diesem Hintergrund geht dem DStV die geplante Klarstellung, dass die Bescheinigung vom Anbieter bis zum Ablauf des dem Beitragsjahr folgenden Jahres erteilt werden muss, nicht weit genug. Er regt an, dass der Anbieter dazu verpflichtet wird, die Bescheinigung dem Steuerpflichtigen zeitgleich mit der Übermittlung an die ZfA zu erteilen hat. Die Übermittlungspflicht nach § 92 S. 1 EStG sollte sich zumindest an § 93c Abs. 1 Nr. 3 AO orientieren. Der Anbieter sollte die Bescheinigung wenigstens binnen angemessener Frist an den Steuerpflichtigen übersenden. Nur so werden der Steuerpflichtige sowie sein Steuerberater in den gleichen Kenntnisstand wie die Finanzverwaltung versetzt. Durch eine zeitnahe Erteilung der Bescheinigung wäre eine reibungslose Sachverhaltsaufklärung auf Augenhöhe gewährleistet. Damit wird dem Zweck der Mitteilungspflicht des Anbieters, das Informationsbedürfnis des Steuerpflichtigen zu erfüllen, hinreichend Rechnung getragen.

Artikel 13 – Änderung des Steuerstatistikgesetzes
Zu Nr. 1 – Einführung neuer statistischer Erhebungsmerkmale - § 2 Abs. 2 S. 1 StStatG-E

Zur Beurteilung von Struktur und Wirkungsweise der Steuern und ihrer wirtschaftlichen und sozialen Bedeutung werden Bundesstatistiken über die Lohn- und Einkommensteuer geführt. Seit 2008 werden jährlich Erhebungsmerkmale wie Bruttolohn und Lohn- und Einkommensersatzleistungen von steuerpflichtigen natürlichen Personen erfasst.

Zur Evaluation des neuen BAV-Förderbetrags soll diese amtliche Statistik um weitere Erhebungsmerkmale ergänzt werden (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 1 StStatG-E). So sollen die von den Arbeitgebern vom Lohnsteuereinbehalt abgezogenen Beträge erfasst werden. Dabei soll zudem der Anmeldezeitraum und die Zahl der Arbeitnehmer übermittelt werden.

Dies wird voraussichtlich Mehraufwand für die mit der Lohnabrechnung betrauten Steuerberater bedeuten. Die Höhe dessen ist abhängig von der Ausgestaltung der statistischen Erhebung und der technischen Möglichkeiten, die erforderlichen Angaben userfreundlich systemseitig zu generieren. Zusätzliche Erklärungspflichten, wie beispielsweise durch das Erfassen weiterer Angaben in einer Anlage zur Steuererklärung, binden bei den Steuerberatern stets Kapazitäten. Der zeitliche Aufwand des Steuerberaters für solche Tätigkeiten wird in der Regel den Mandanten weiterbelastet. Sie werden dadurch mit höheren Beratungskosten konfrontiert.

Gegenwärtig ist nicht bekannt, ob die Hersteller der gängigen Lohnabrechnungsprogramme in ihren Programmen eine praktikable Auswertungsfunktion implementieren können. Sobald solche Tools verfügbar sind, sind damit verbunden zusätzliche Software-Kosten, die von den Steuerberatern zu tragen sind, zu befürchten.

Darüber hinaus ist die Ermittlung der Zahl der Arbeitnehmer in der melderechtlichen Praxis regelmäßig mit Schwierigkeiten verbunden. Auch im vorliegenden Referentenentwurf bleibt offen, wie atypisch Beschäftigte (z. B. Teilzeitkräfte, Auszubildende oder Aushilfen) zu behandeln sind. Ein methodisches Vorgehen für unterjährige Ein- und Austritte wird ebenso wenig vorgegeben.

Der DStV erkennt die Notwendigkeit einer Evaluation, insbesondere des BAV-Förderbetrags, durch statistische Angaben an. Er weist allerdings auf den mit den zunehmenden Meldepflichten verbundenen Bürokratieaufwand hin. Sofern daran festgehalten wird, sollte aus unserem Dafürhalten unbedingt ein taugliches Instrument verwendet werden, welches qualitativ werthaltige statistische Ergebnisse hervorbringt. So bedarf das Erfassungsmerkmal „Zahl der Arbeitnehmer“ einer eindeutigen Definition, die u. a. die vorgenannten Aspekte berücksichtigen muss. Um beispielsweise saisonale Schwankungen in der Belegschaft, die insbesondere im Niedriglohnsektor gängig sind, abzubilden, sollte zudem das Wort „durchschnittlich“ vor „Zahl der Arbeitnehmer“ ergänzt werden.

In der Gesetzesbegründung wird der dargelegte zusätzliche Bürokratieaufwand durch erweiterte Meldepflichten nicht als solcher ausgewiesen. Im Sinne der „One in, one out“-Regel sollte er jedoch an entsprechender Stelle durch einen Bürokratieabbau kompensiert werden. Der DStV fordert, insoweit in der Gesetzesbegründung Transparenz zu schaffen und den Bürokratiezuwachs an anderer Stelle in gleicher Höhe auszugleichen.

II. Weitere steuerliche DStV-Anregungen


Anpassung des Zinsfußes an ein marktgerechtes Niveau bei Pensionsrückstellungen - § 6a EStG
Im Sinne einer flächendeckenden Verbreitung betrieblicher Altersvorsorge regt der DStV nachdrücklich an, den steuerlichen Rechnungszinsfuß bei Pensionsrückstellungen an die andauernde Niedrigzinsphase anzupassen. Durch die Besteuerung von Gewinnen, die nach den handelsrechtlichen Grundsätzen nicht existieren, verliert das Instrument deutlich an Attraktivität.

Mit dem Gesetz zur Umsetzung der Wohnimmobilienkreditrichtlinie in 2016 wurde die handelsrechtliche Abzinsung von Pensionsrückstellungen aufgrund der Marktentwicklungen des Zinsniveaus geändert (§ 253 HGB). Um den Abwärtstrend des Zinsniveaus der letzten Jahre sachgerecht abzubilden, hat sich der bisherige 7 jährige Referenzzeitraum zur Zinsermittlung auf 10 Jahre verlängert.

Die steuerliche Bewertung von Pensionsverpflichtungen (§ 6a EStG) hat indes noch keine Anpassung an die andauernde Niedrigzinsphase erfahren. Steuerlich muss eine Abzinsung unverändert mit einem marktfernen, festen Rechnungszinsfuß i. H. v. 6 % vorgenommen werden. Durch den hohen Abzinsungssatz werden steuerbilanziell höhere Erträge ausgewiesen, als sie handelsrechtlich vorhanden sind. Das infolgedessen höhere zu versteuernde Einkommen unterliegt der Besteuerung, so dass den Unternehmer eine unrealistisch hohe Steuerlast trifft. Nach der Auffassung des DStV dürften die steuerlichen Implikationen ein Hemmnis für die Unternehmen darstellen, Direktzusagen ihren Arbeitnehmern anzubieten.

Für weitergehende Erörterungen stehen wir selbstverständlich sehr gerne zur Verfügung.

Mit freundlichen Grüßen

gez.
RAin/StBin Sylvia Mein
(Leiterin der Steuerabteilung)

gez.
Annekathrin Wernsdorf, B.Sc.
(Referentin für Steuerrecht)

Anlage
DStV-Stellungnahme S 11/16: Folgen von fehlerhaften Zulagenbescheiden der Zulagenstelle für Altersvermögen in der Einkommensteuerveranlagung

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