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Stand der Gesetzgebung

Öffentliche Konsultation über das endgültige Mehrwertsteuersystem für den grenzüberschreitenden EU-Handel (B2B-Lieferungen von Gegenständen)

S 02/17 | 13.03.2017

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DStV-Stellungnahme S 02/17
an die Europäische Kommission - Generaldirektion für Steuern und Zollunion




Sehr geehrte Damen und Herren,

wir bedanken uns für die Möglichkeit, zu den aktuellen Vorhaben der Europäischen Kommission in Bezug auf die Umsetzung des Aktionsplans im Bereich der Mehrwertsteuer Stellung nehmen zu können.

Erklärend zur Beantwortung der Konsultation über das endgültige Mehrwertsteuersystem für B2B-Lieferungen von Gegenständen übermitteln wir Ihnen gern folgende Ausführungen.

A. Grundsätzliche Anmerkungen


I. Sprachbarrieren schränken möglichen Teilnehmerkreis ein
Wir möchten darauf aufmerksam machen, dass wesentlich mehr Beteiligungen an der Konsultation möglich gewesen wären, wenn diese nicht nur in englischer Sprache veröffentlicht worden wäre. Wir erachten es als notwendig, im Rahmen eines guten Gesetzgebungsverfahrens allen Beteiligten und Betroffenen die Möglichkeit zur Äußerung zu geben. Der Ausschluss einzelner Gruppen, in diesem Fall aller Personen, die die englische Sprache nicht sicher beherrschen, trägt nicht zum Vertrauen in die Rechtsetzung der Europäischen Union bei.

II. Maßnahmen vor Auswertung des Fragebogens mindern Glaubwürdigkeit
Ausweislich der Zielsetzung der Konsultation sollen die Ergebnisse als vorbereitende Arbeiten zu Gesetzesinitiativen zum endgültigen Mehrwertsteuersystem verwendet werden. Umso erstaunlicher ist es, dass unabhängig von einer Ergebnisauswertung am 21.12.2016 die Europäische Kommission einen Vorschlag zur Änderung der „Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem im Hinblick auf die befristete generelle Umkehr der Steuerschuldnerschaft auf Lieferungen bestimmter Gegenstände und Dienstleistungen über einem bestimmten Schwellenwert“ vorgelegt hat.

Wir sehen daher nur einen bedingten Nutzen, die Fragen mit den Nummern 28-30 der Konsultation zu beantworten. Wir bedauern diese Entwicklung und regen an, künftig die Auswertung der Konsultation als Basis für weitere Gesetzesinitiativen heranzuziehen. Dies dürfte das Vertrauen der Bevölkerung in die Arbeit der Europäischen Union stärken.

B. Ergänzende Ausführungen zur EU-Konsultation


I. Kurzfristige Lösungsvorschläge
Wir begrüßen, dass neben den umfassenden Überlegungen hin zu einem endgültigen Mehrwertsteuersystem auch kurzfristig Lösungen für drängende Probleme angestoßen werden sollen.

a) Umsatzsteuer-Identifikationsnummer (USt-ID) als Nachweis für Unternehmereigenschaft (zu Fragen 23. und 24.)
Im Rahmen der Konsultation wird abgefragt, ob bei innergemeinschaftlichen (ig.) Lieferungen die USt-ID einen verlässlichen Nachweis für die Unternehmereigenschaft darstellt. Unserer Ansicht, dass das nur zu einem gewissen Grad der Fall ist (vgl. Antwort zu Frage 23), liegen folgende Erwägungen zugrunde.

Zum einen kann nach Ansicht des DStV nur eine gültige USt-ID ein möglicher Nachweis für die Unternehmerschaft sein. Zum anderen sprechen wir uns dagegen aus, dass die USt-ID alleine über die Unternehmereigenschaft des Vertragspartners entscheiden soll.

Wie der Gerichtshof der Europäischen Union entschieden hat (Urt. v. 27.09.2012, C – 587/10), besitzt die USt-ID lediglich eine formelle Funktion und keine materiell-rechtliche. Daher sehen wir es als verfehlt an (vgl. Antwort zu Frage 24.), die Umsatzsteuerbefreiung im Rahmen einer ig. Lieferung generell zu versagen, sofern der Erwerber keine gültige USt-ID vorlegt. Diese Schlussfolgerung berücksichtigt nicht alle Fälle. Es bleibt beispielsweise der Fall unberücksichtigt, in dem ein Lieferer die USt-ID des Erwerbers zwar nicht mitteilen kann; er jedoch alle zumutbaren Anstrengungen zur Ermittlung unternommen hat und die Unternehmereigenschaft des Erwerbers mittels anderer Angaben belegen kann. Auch in diesem Fall sollte die Mehrwertsteuerbefreiung der ig. Lieferung im Abgangsstaat gewährt werden.

b) Nachweis der Warenbewegung im grenzüberschreitenden EU-Handel (zu Frage 26)
Im Rahmen der Konsultation wird gefragt, ob kurzfristig hinsichtlich der Regelungen über den Nachweis der Warenbewegung im grenzüberschreitenden EU-Handel Verbesserungsbedarf besteht (vgl. Frage 26). Da hier kein näher bezeichneter Vorschlag zur Beurteilung steht, haben wir zunächst auf eine Wertung verzichtet. Ergänzend weisen wir auf das Folgende hin:

Die derzeitigen Regelungen des Art. 131 MwStSystRL eröffnen den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Gewährung einer Steuerbefreiung vom Nachweis ihrer Voraussetzungen durch den Unternehmer abhängig zu machen, der sie begehrt.

In Deutschland ist für die Inanspruchnahme der Steuerbefreiung einer ig. Lieferung der Beleg- und Buchnachweis erforderlich (§§ 17a, 17c UStDV). Ein Lieferant ist verpflichtet, mittels Beleg nachzuweisen, dass die gelieferte Ware tatsächlich in einen anderen EU-Mitgliedstaat gelangt ist. Je nachdem, ob es sich hierbei um eine Beförderung oder eine Versendung handelt, stehen dem Unternehmer unterschiedliche Nachweismöglichkeiten zur Verfügung.

Im Beförderungsfall wird neben dem Doppel der Rechnung als Nachweis eine sog. Gelangensbestätigung gefordert. Mit dieser Gelangensbestätigung bestätigt der Abnehmer gegenüber dem Unternehmer, dass der Gegenstand in das übrige Gemeinschaftsgebiet gelangt ist.

National wird immer wieder beklagt, dass es in der Praxis Probleme gibt, diese Gelangensbestätigung zu erhalten (vgl. bspw. IHK in Bayern, Bayerische Unternehmerumfrage: „Gelangensbestätigung bleibt Hürde im EU-Export“). Die Steuerbefreiung des liefernden Unternehmers hängt letztlich von dem Handeln des Warenempfängers ab. Zudem ist die Gelangensbestätigung nicht in jedem Mitgliedstaat Standard. Daher erschweren bereits jetzt unterschiedliche Nachweispflichten im europäischen Raum den grenzüberschreitenden Handel.

Wir regen daher an, bei etwaigen gesetzlichen Verbesserungen keine zusätzlichen Handelshemmnisse zu schaffen. Der DStV spricht sich dafür aus, möglichst einheitliche Regelungen in den einzelnen Mitgliedstaaten zu fördern. Nur so kann ein fairer Binnenmarkt vertieft werden, der zur Förderung von Beschäftigung, Wachstum, Investition und Wettbewerbsfähigkeit beiträgt.

c) Befristete generelle Umkehrung der Steuerschuldnerschaft auf Lieferungen bestimmter Gegenstände und Dienstleistungen über einem bestimmten Schwellenwert (zu Fragen 28-30)
Unabhängig von der Tatsache, dass hier bereits eine Bestrebung zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG läuft und wir daher die Fragen 28 bis 30 der Konsultation nicht beantwortet haben, weisen wir auf Folgendes hin:

Das Reverse-Charge-Verfahren hat sich als bewährtes Mittel gegen Mehrwertsteuerbetrug erwiesen. Der DStV unterstützt daher im Grundsatz die Ausweitung der bestehenden Regelungen. Diese Ausweitung sollte sich unseres Erachtens nicht auf etwaige kurzfristige Maßnahmen beschränken. Zudem sollte das Revere-Charge-Verfahren weder lediglich als Option ausgestaltet noch durch bestimmte Umsatzgrenzen beschränkt sein.

Der große Vorteil des Reverse-Charge-Verfahren ist, dass es den einseitigen Vorsteuerabzug ohne gleichzeitige Umsatzbesteuerung ausschließt. Dies liegt daran, dass Steuerschuldner und Vorsteuerabzugsberechtigter in einem Unternehmer zusammenfallen.

Wird die Einführung eines Reverse-Charge-Verfahrens nicht flächendeckend für alle Mitgliedstaaten zur Pflicht, hätte dies zur Folge, dass ein weiterer Flickenteppich im Mehrwertsteuersystem entsteht. Dieser würde den grenzüberschreitenden Warenverkehr erschweren. Wenn die grundlegenden Regelungen zur Art der Besteuerung in den einzelnen Mitgliedstaaten abweichen, erhöhen sich die Befolgungskosten der Beteiligten. Zudem nimmt die Fehleranfälligkeit im Besteuerungsverfahren zu, wodurch die Gleichmäßigkeit der Besteuerung in Gefahr wäre.

Eine zusätzliche Umsatzgrenze würde das Besteuerungsverfahren ebenfalls verkomplizieren. Im Ergebnis müsste bei jeder grenzüberschreitenden Warenlieferung zunächst geprüft werden, ob die Regelungen des Vertragsstaates ein Reverse-Charge-Verfahren vorsehen und wenn ja, ob ggf. noch unterschiedliche Umsatzgrenzen zu beachten sind. Dies halten wir für äußerst impraktikabel.

Die Verkomplizierung des Systems, die durch die unterschiedliche Optionsausübung entstehen würde, rechtfertigt unseres Erachtens den Vorteil der Bekämpfung von Mehrwertsteuerbetrug nicht.

II. Arbeiten an einem endgültigen MwSt-System mit dem Prinzip der Besteuerung der Lieferung im Bestimmungsmitgliedstaat
Der DStV begrüßt die Bestrebungen, das derzeitige Mehrwertsteuersystem zu reformieren. Die Kosten, die im Zusammenhang mit der Befolgung der Mehrwertsteuervorschriften bei grenzüberschreitendem Handel stehen, sind erheblich höher als für den inländischen Handel. Auch unterstützen wir das Ziel, die Betrugsanfälligkeit des Systems einzudämmen, um eine gleichmäßige Besteuerung zu garantieren.

Die in diesem Zusammenhang angedachte Einführung des Qualitätsmerkmals „Certified Taxable Person“ (CTP) sehen wir hingegen sehr kritisch. Ausweislich des Konsultationspapiers (vgl. Section 6) steht die Überlegung im Raum, als Qualitätsmerkmal von Unternehmern die Kennzeichnung als CTP einzuführen. Diese redlichen (compliant) Unternehmen sollen seitens der Finanzverwaltung als solche zertifiziert werden.

Ausweislich der Konsultation (vgl. Section 6) könnten Empfänger von Waren, die CTP und damit vertrauenswürdige Geschäftspartner wären, Schuldner der Mehrwertsteuer sein. Das Reverse-Charge-Verfahren würde dann zur Anwendung kommen.

Im Rahmen der Einzelfragen der Konsultation wird in Frage 42 lediglich folgender konkreter Vorschlag zur Bewertung vorgetragen: „Im B2B-Bereich sei der Lieferer grundsätzlich Schuldner der Umsatzsteuer. Sollte der Kunde jedoch ein CTP sein, so soll das Reverse Charge Verfahren Anwendung finden“.

Da sich die Ansicht des DStV zu dieser Frage nicht sachgerecht abbilden lässt, haben wir die dortige Frage mit „No opinion“ beantwortet und bitten um Berücksichtigung unserer nachfolgenden Ausführungen zu dieser Frage. Wie oben bereits ausgeführt, unterstützen wir grundsätzlich die Ausweitung des Reverse-Charge-Verfahrens. Den Vorschlag, die Art der Besteuerung von der Qualifikation des Empfängers als CTP abhängig zu machen, sehen wir jedoch aus folgenden Gründen als problematisch.

a) Zweiklasseneinteilung der Steuerpflichtigen
Je nachdem, welche Anforderungen an einen CTP gestellt werden, ist zu befürchten, dass eine Zweiklasseneinteilung der Steuerpflichtigen bevorsteht. Es gäbe zum einen CTP, die als besonders vertrauenswürdig eingestuft würden. Andererseits gäbe es Nicht-CTP, die automatisch im Verdacht stünden, weniger gute Geschäftspartner zu sein. Dieser Eindruck würde unabhängig davon entstehen, ob ein Nicht-CTP die Voraussetzungen für die CTP-Qualifikation nicht erfüllt oder ob er sich aus anderen Gründen nicht zertifizieren lässt.

b) Unternehmen unter Generalverdacht
Unternehmen sollten nicht unter dem Generalverdacht stehen, unredliche Geschäftspartner zu sein. Vielmehr sollte im Grundsatz von der Vertrauenswürdigkeit der Teilnehmer am Warenverkehr ausgegangen werden. Sollte sich dieser Grundsatz im Einzelfall nicht bewahrheiten, muss über gezielte Sanktionen nachgedacht werden.

c) Mögliche Wettbewerbsverzerrung durch uneinheitliche Voraussetzungen für den CTP-Status
Die Qualifikation als CTP wäre ohnehin nur aussagekräftig, wenn einheitliche europäische Regelungen hinsichtlich der Prüfungsparameter vorlägen. Andernfalls würde es zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Unternehmen aus Ländern mit strikten Regelungen für CTP und solchen aus Ländern mit niedrigeren Anforderungen kommen.

Insgesamt sollten die Anforderungen für die Erlangung des CTP-Status im Übrigen möglichst gering ausfallen. Bei geringen Anforderungen dürfte die Mehrzahl der Unternehmen als redlich gelten. So könnte zumindest die Gefahr der ungerechtfertigten Kriminalisierung der Marktteilnehmer reduziert werden.

d) Rechtsstreitigkeiten über den CTP-Status
Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Anforderungsprofils eines CTP dürfte es vermehrt zu Rechtsstreitigkeiten über die Erfüllung dieses Status kommen. Diese Rechtsunsicherheit ist für die beteiligten Geschäftspartner im Hinblick auf das Standardgeschäft des grenzüberschreitenden Warenverkehrs nicht tragbar. Am grenzüberschreitenden Warenverkehr Beteiligte würden vor die Herausforderung gestellt, den Status ihres Vertragspartners zunächst zu ermitteln und schließlich auch noch zu verifizieren. So sind Fälle denkbar, in denen ein Vertragspartner ungerechtfertigterweise als CTP auftritt und dies im Rahmen einer Prüfung noch nicht nachvollzogen werden kann, weil der Status erst kürzlich aberkannt wurde.

In Anbetracht dessen, dass die richtige Qualifikation unmittelbaren Einfluss darauf hätte, ob der Lieferer die Mehrwertsteuer schuldet oder nicht, können Rechtsunsicherheiten hier verheerende Wirkungen haben. Meint ein Unternehmer an einen ausländischen CTP zu liefern und führt entsprechend keine Mehrwertsteuer ab, besteht im Fall der Fehlqualifikation die Gefahr der Steuerverkürzung. Schließlich hätte dann der Lieferer den Umsatz versteuern müssen.

e) Hohe Befolgungskosten
Neben den beschriebenen Rechtsunsicherheiten würde Unternehmen ein unverhältnismäßig hoher Aufwand bei der Feststellung der Statusqualifikation ihrer Vertragspartner entstehen. Dieser Mehraufwand würde Kosten verursachen und Personalkapazitäten binden.

f) Vorschlag des DStV zur Besteuerung der B2B Lieferungen
Aufgrund der zahlreichen aufgeführten Nachteile lehnt es der DStV nachdrücklich ab, die Art der Mehrwertbesteuerung von dem CTP-Status des Vertragspartners abhängig zu machen.

Stattdessen befürworten wir die generelle Einführung des Reverse-Charge-Verfahrens im Bereich der B2B Lieferungen von Gegenständen. Diese Vereinfachung würde die beteiligten Unternehmen entlasten und die Betrugsanfälligkeit des Mehrwertsteuersystems weiter einschränken. Der Lieferer müsste sich nicht mit den Mehrwertsteuerregelungen des Ziellandes befassen. Der Empfänger, der die Steuer des Umsatzes schulden würde, würde die Besteuerung nach den ihm bekannten nationalen Regeln vornehmen. So würde das System für alle Beteiligten gleichermaßen vereinfacht. Da dem Empfänger der Lieferung gleichzeitig der Vorsteuerabzug zustünde, würde zudem die Gefahr des Mehrwertsteuerbetrugs minimiert, da die Steuerschuldnerschaft und die Vorsteuerabzugsberechtigung bei einem Unternehmer zusammenfallen.

Für ergänzende Erörterungen zu vorstehenden Überlegungen stehen wir Ihnen gerne zur Verfügung.

Mit freundlichen Grüßen

gez.
RAin/StBin Sylvia Mein
(Leiterin der Steuerabteilung)

gez.
Daniela Ebert, LL.M.
(Referentin für Steuerrecht)

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