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Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/43/EG über die Abschlussprüfungen von Jahresabschlüssen und konsolidierten Abschlüssen

E 01/12 | 24.01.2012

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Sehr geehrter Herr Blöink,
sehr geehrte Frau Ottemeyer,

der Deutsche Steuerberaterverband e.V. dankt dem Bundesministerium für Justiz und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie für die Möglichkeit der Stellungnahme.

Als Interessenvertreter unserer rund 33.000 freiwilligen Mitglieder der steuerberatenden und prüfenden Berufe, welche mehrheitlich für kleine und mittelgroße Unternehmen tätig sind, messen wir der Regulierung der Wirtschaftsprüfung in Europa eine sehr hohe Bedeutung bei. Bereits 2010 haben wir uns an der Konsultation der Europäischen Kommission zum Grünbuch Abschlussprüfung beteiligt.

In der folgenden Einleitung möchten wir einen kurzen Überblick über die wichtigsten Kernpunkte unserer Stellungnahme voranstellen und im Anschluss zu den einzelnen Artikeln des Richtlinienentwurfes zur Reformierung des Wirtschaftsprüfungsmarktes Stellung nehmen.

A) Einleitung

Wir begrüßen es, dass der Richtlinienentwurf ebenso wie das vorangegangene Grünbuch betont, dass die kleinen und mittelgroßen Wirtschaftsprüfungspraxen (KMP) eine wichtige Rolle für einen ausgewogenen Prüfungsmarkt spielen.

Folgerichtig müssen die in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen daraufhin unterschieden werden, ob sie ausschließlich die Abschlussprüfungen im Bereich der Unternehmen bei öffentlichem Interesse betreffen, welche typischerweise durch große Wirtschaftsprüfungsgesellschaften geprüft werden oder ob sie auch den Markt der KMP betreffen. Im Bereich der KMP sind im Rahmen der Wirtschaftskrise keine systematischen Fehler bei Prüfungen oder der Berufsaufsicht zu Tage getreten, die zum Entstehen oder zur Verstärkung der Krise beigetragen hätten. Wenn Europa als Reaktion auf die Krise bei Banken nach geeigneten Verbesserungen für die Beaufsichtigung der Wirtschaftsprüfung sucht, muss daher der Fokus auf der Prüfung bei Unternehmen von öffentlichem Interesse liegen.

Wir begrüßen es daher, dass die Kommission in ihrer Risikobeurteilung der Abschlussprüfungen bei Unternehmen von öffentlichem Interesse und den übrigen Prüfungen unterscheidet und zu unterschiedlichen Ergebnissen kommt. Die Verordnung zur Erhöhung der Qualität von Abschlussprüfungen bei Unternehmen von öffentlichem Interesse sollte sich daher wesentlich von den Vorschriften für die Abschlussprüfung bei den übrigen Unternehmen unterscheiden.

Insbesondere Konsequenzen aus einer Analyse der Finanzkrise sollten nicht zu einer Überregulierung der Prüfung von kleinen und mittelständischen Unternehmen (KMU), sondern gegebenenfalls zu Sonderregelungen für die Abschlussprüfung bei Unternehmen von öffentlichem Interesse und deren Abschlussprüfern führen.

Da gesetzgeberische Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der Abschlussprüfer sehr weitgehende Folgen haben können, ist ferner bei jeder künftigen Maßnahme notwendig, dass die Kommission sorgsam die dadurch entstehenden Wechselwirkungen untersucht.

Die europäische Gesetzesinitiative verfolgt verschiedene Zwecke wie die Stärkung der Unabhängigkeit der Wirtschaftsprüfer, die Verhinderung einer weiteren Marktkonzentration und die Förderung einer stärkeren Marktdynamik. Einige vorgeschlagene Maßnahmen berücksichtigen jedoch lediglich ein Ziel und wirken anderen Zielen klar entgegen.

So sind die Überlegungen durch die Möglichkeit der Kapitalaufnahme aus externen Quellen alternative Kapitalstrukturen zuzulassen zwar möglicherweise geeignet, eine größere Haftungsmasse zu schaffen, sie berücksichtigen jedoch nicht, dass dadurch in die Unabhängigkeit der Wirtschaftsprüfer gefährdet würde. Auch bei einer Regulierung, welche darauf abzielt, den Einfluss fremder Kapitalgeber zu begrenzen, wären diese faktisch in der Lage, ihre Interessen gegenüber den Wirtschaftsprüfern durchzusetzen und damit die Unabhängigkeit zu gefährden.

Auch Überlegungen wie die Einführung einer externen Zwangsrotation und einer strikten Trennung von Prüfungs- und Beratungsleistungen mögen zwar geeignet sein, die Unabhängigkeit der Prüfer von ihren Mandanten zu fördern und Dynamik in den Markt zu bringen. Der DStV sieht eher die Gefahr, dass es zu einer weiteren Konzentration im Prüfungsmarkt kommen kann.

Hinsichtlich der möglichen Einführung einer zwangsweisen Rotation verweisen wir auf die Diskussion im Rahmen der Abschlussprüfer-Richtlinie 2006. Die aktuellen Erfahrungen bei Rotationen in allen Prüfungssegmenten haben gezeigt, dass mit jeder Rotation ein Preiskampf geführt wurde. Wir sehen darin, auch für den Bereich der Prüfungen bei Unternehmen von öffentlichem Interesse, eine große Gefahr für die Prüfungsqualität.

Bei einer externen Rotation im Bereich der börsennotierten Unternehmen dürfte sich an der Verteilung der Mandate hin zu kleineren Prüfungsgesellschaften nichts ändern. Es bestünde im Gegenteil vielmehr die Gefahr, dass kleine Prüfungspraxen mehr § 319a HGB-Mandate abgeben, als sie durch die Rotation neu gewinnen können.

Um die Marktkonzentration bei den Big Four zumindest in dem Segment der Prüfung mittelständischen Unternehmen nachhaltig zu verändern, schlagen wir erneut einen Aspekt vor, die in dem vorliegenden Vorschlag noch nicht aufgegriffen worden ist.

Bedingt durch historische Entwicklungen im deutschen Prüfermarkt wird seit Jahrzehnten in vielen Bundesländern die überwiegende Mehrheit öffentlicher Unternehmen von einer der Big Four Gesellschaften geprüft, was einer quasi vertraglichen Dauerverpflichtung durch Dritte gleichkommt, und insoweit auch im Hinblick auf die in Übereinstimmung mit der Kommission abgelehnten vertraglichen Prüferbestellung durch Dritte sehr nahe kommt.

Insoweit schlagen wir vor, dass öffentliche mittelständische Gesellschaften (Stadtwerke, Verkehrsbetriebe, etc.) künftig verstärkt Prüfungen durch mittelständische Wirtschaftsprüfungsgesellschaften in Erwägung ziehen, um die dort vorherrschende Überrepräsentanz der Big Four zu beenden.

B) Stellungnahme zu einzelnen Artikeln des Richtlinienentwurfs


1. Begriffsbestimmung Abschlussprüfung (Artikel 2)

Wir halten eine neue Begriffsbestimmung einer Abschlussprüfung unter Einbeziehung der freiwilligen Prüfung nicht für notwendig. Auch die freiwillige Abschlussprüfung einer aufgrund gesetzlicher Vorschriften nicht prüfungspflichtigen kleinen Gesellschaft sollte nur dann eine Abschlussprüfung sein, sofern sie nach denselben einheitlichen Prüfungsstandards, allerdings angepasst an die Größe der Gesellschaft, wie für prüfungspflichtige Unternehmen durchgeführt wurde. Nur dann ist sie keine eingeschränkte oder erleichtere Prüfung, sondern bleibt eine Abschlussprüfung.

Allerdings kann ein Einbezug der freiwilligen Prüfungen in die Begriffsdefinition zur Folge haben, dass die freiwillige Prüfung nur von Prüfern, welche die nach der Richtlinie für Pflichtprüfungen vorgeschriebenen Qualifikationen besitzen, durchgeführt werden dürfen. Hier sollten die Gesellschaften weiterhin die Option haben, auch Prüfer aus Berufsgruppen zu wählen, welche bislang freiwillige Prüfungen durchführen (Steuerberater, Rechtsanwälte). Wenn eine freiwillige Prüfung nicht den Voraussetzungen des § 319 HGB entspricht, sollte dies kenntlich gemacht werden.

2. Änderung der Eigentumsvorschriften (Artikel 3 und 22 Absatz 2)

Aus Sicht der durch uns vertretenden kleinen und mittleren Prüfungspraxen besteht grundsätzlich kein Handlungsbedarf, weitere externe Finanzierungsquellen zu eröffnen. Diese Maßnahme ist weder zur Förderung der Expansion bestehender Praxen noch zur Abdeckung von Haftungsrisiken notwendig.

Es besteht keine Besorgnis, dass bei einer unzureichenden Eigenkapitalausstattung potenziellen Haftungsrisiken nicht begegnet werden kann. In Deutschland besteht bei gesetzlichen Pflichtprüfungen eine gesetzliche Haftungsbeschränkung auf 1 Mio. EUR, darüber hinaus bei der Prüfung börsennotierter Gesellschaften auf 4 Mio. EUR.
Abschlussprüfer und Abschlussprüfergesellschaften sind berufsrechtlich verpflichtet, in entsprechender Höhe eine Vermögenshaftpflichtversicherung abzuschließen. In Deutschland hat der überwiegende Teil der Prüfungsgesellschaften eine Mindestversicherungssumme von 4 Mio. EUR abgeschlossen hat, weil bei vorformulierten Vertragsbedingungen dieser Schadensersatzanspruch mindestens gewährleistet sein muss. Insoweit ist das Risiko des Zusammenbruchs einer Prüfungsgesellschaft bei Eintritt eines Haftungsfalles, jedenfalls in Deutschland, als gering zu bewerten, sodass in Bezug auf die Haftung der Prüfungsgesellschaften die Aufnahme fremder Kapitalgeber nicht erforderlich ist.

Darüber hinaus sehen wir bei der Aufnahme von Fremdgesellschaftern die große Gefahr, dass die Unabhängigkeit der Abschlussprüfer nicht mehr gewährleistet ist. Es ist auch gegenüber der öffentlichen Meinung kaum zu vertreten, da sich durch eine Kapitalbeteiligungsmöglichkeit der gewerblichen Wirtschaft der Eindruck der Unabhängigkeit und damit die Glaubwürdigkeit der Abschlussprüfer erheblich verschlechtert.

Deshalb halten wir die in der bisherigen Richtlinie enthaltene Regelung, dass die Mehrheit der Stimmrechte in der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft von zugelassenen Wirtschaftsprüfern gehalten wird, immer noch für sachgerecht und überzeugend.

Bereits heute wird der Markterfolg einer Prüfungsgesellschaft in erster Linie durch das Humankapital und das Know-how bestimmt, nicht aber durch die Eigenkapitalausstattung.


3. Pass für Abschlussprüfer und Prüfungsgesellschaften und Zulassungsverfahren als Abschlussprüfer in einem anderen Mitgliedsstaat (Artikel 3a und b sowie Art.14, 15 und 17)

Wir begrüßen ausdrücklich den allgemeinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Prüfungsgesellschaften und Abschlussprüfer in der gesamten EU. Dies wäre grundsätzlich dann möglich, wenn die Zulassungs- und Ausbildungsanforderungen EU-weit vereinheitlicht würden. Dies setzt aber voraus, dass diese Anforderungen transparent sind und kontrolliert werden.

Eine stärkere Mobilität wird allerdings unserer Überzeugung nach solange praktisch eingeschränkt, wie die nationalen Wahlrechte der Rechnungslegungsregeln und Prüfungsstandards weiterbestehen, insbesondere aber auch die speziellen sonstigen gesetzlichen Regelungen im Steuer- und Sozialrecht noch nicht harmonisiert sind.

Weiterhin halten wir es für notwendig, dass die zuständige Stelle im Aufnahmestaat die Möglichkeit erhält, von der Zulassungsstelle im Heimatstaat des Abschlussprüfers Auskunft darüber zu erhalten, wie bzw. wodurch die Qualifikation nachgewiesen wurde.


4. Verpflichtungen der zuständigen Behörden zur Zusammenarbeit hinsichtlich der Ausbildungsanforderungen und der Eignungsprüfung (Artikel 6 und 14)

Die Vorschriften über Ausbildungsanforderungen und Eignungsprüfungen werden nach unserer Überzeugung keine wesentliche praktische Bedeutung erlangen, weil der zeitliche Aufwandzur Erlangung des Passes für mittelständische Prüferpraxen in keinem Verhältnis zu den möglichen Honorarausweitungen in einem anderen EU Staat stehen werden.

Hier haben sich bereits grenzüberschreitende Kooperationen von mittelständischen Wirtschaftsprüferpraxen herausgebildet.

5. Prüfungsstandards und Bestätigungsvermerk (Artikel 26)

Wir unterstützen den Vorschlag, dass zur Verbesserung der Qualität der Abschlussprüfungen in der EU in den Mitgliedstaaten sichergestellt werden muss, dass die internationalen Prüfungsstandards verbindlich vorgeschrieben und angewendet werden müssen.

In diesem Zusammenhang begrüßen wir sehr, dass die Anwendung der Prüfungsstandards in einem angemessenen Verhältnis zum Umfang und der Komplexität der Tätigkeit insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen stehen soll, so wie es in Artikel 43 a und 43 b vorgesehen ist.

6. Neue Vorschriften für die zuständige Behörde (Artikel 32 und 32 a)

Einen wesentlichen Eingriff in das bestehende System plant die EU bei der Berufsaufsicht. Durch die Änderung der Grundsätze der öffentlichen Aufsicht sollen die Kompetenzen von einer berufsstandsunabhängigen öffentlichen Aufsicht auf eine vollständig berufsstandsunabhängige Behörde verlagert werden.
Zu dieser Auffassung vertreten wir eine differenzierte Meinung:

Aufgrund der besonderen Risikolage und den Erfahrungen in der Finanzkrise sowie der Verantwortung für Prüfungen bei Unternehmen von öffentlichem Interesse halten wir eine wirksame öffentliche Aufsicht durch eine unabhängige Behörde für diesen öffentlichen Bereich für besonders wünschenswert, um die Glaubwürdigkeit der Öffentlichkeit für diesen Bereich des Qualitätssicherungssystems wieder her zu stellen. In Deutschland repräsentiert die Abschlussprüferaufsichtskommission (APAK) die in Artikel 32 geforderte wirksame öffentliche Aufsicht. Wir werden dazu gesondert zu den Vorschriften der EU zu den Prüfungen bei Unternehmen von öffentlichem Interesse Stellung nehmen.

Wir halten es allerdings nicht für sachgerecht, dass die in Artikel 32 aufgeführten Aufgaben für den Bereich der Prüfungen, die nicht bei Unternehmen von öffentlichem Interesse stattfinden, nicht mehr von einer Berufsorganisation , wie in Deutschland von der Wirtschaftsprüferkammer, durchgeführt werden sollen, die wiederum sowohl der Rechtsaufsicht des Bundesministeriums der Wirtschaft und Technologie als auch zusätzlich der Fachaufsicht durch die APAK unterliegt.

Folgende Gründe sprechen u.E. für den Verbleib dieser Aufgaben bei der WPK:

a) In keinem Nicht-EU-Staat unterliegt die Aufsicht über Prüfungen der Unternehmen, welche nicht von öffentlichem Interesse sind, einer staatlichen Aufsicht. Dies zeigt, dass die grundlegende Berufsaufsicht durch Kammerorganisationen als effektivste Lösung angesehen wird.

b) In der Finanzkrise sind keine Fälle von wesentlicher Bedeutung aufgedeckt worden bzw. vorgekommen, die ihre Ursache in der mangelnden Prüfungsqualität im Bereich der KMU und deren Abschlussprüfer bzw. Prüfungsgesellschaften hatten.

c) Da die Letztverantwortung über das bereits bestehende Qualitätskontrollverfahren der Abschlussprüfer der Unternehmen, welche nicht von öffentlichem Interesse sind, bei der APAK liegt, ist eine wirksame öffentliche Aufsicht durch die APAK grundsätzlich gewährleistet.
In konsequenter Fortsetzung dieser Überlegungen schlagen wir ausschließlich für Prüfungen bei Unternehmen von öffentlichem Interesse vor, den Bereich der Sonderuntersuchungen („inspections“) mit ihren Mitarbeitern unmittelbar der APAK zu unterstellen, um die Unabhängigkeit der besonderen Qualitätskontrollprüfung für diesen Bereich von Unternehmen herauszustellen. Es ist wichtig, die Sonderuntersuchungen auf den Bereich der § 319a HGB-Prüfungen zu beschränken, da die hohen Kosten einer Sonderuntersuchung nur im Falle von Unternehmen im öffentlichen Interesse verhältnismäßig sind.

Die Fortentwicklung des über eine lange Zeit entwickelten und bewährten Aufsichtssystems der Kammer gewährleistet nach unserer Auffassung künftig eine effektivere Prüfung, als durch eine komplett neue Behörde zu erwarten wäre. Für einen grundlegenden Systemwechsel besteht keine Veranlassung. Hinzu kommt, dass durch eine komplette Abschaffung der Wirtschaftsprüferkammer als Berufsaufsicht ein bedeutender Teil der deutschen Kultur der freien Berufe aufgegeben würde.

7. Verbot von Vertragsklauseln, die die Bestellung von Abschlussprüfern oder Prüfungsgesellschaften beeinflussen (Artikel 37 Absatz 3)

Wir unterstützen vollumfänglich den Vorschlag, zukünftig im Zusammenhang mit der Bestellung eines Abschlussprüfers oder einer Prüfungsgesellschaft Klauseln zu verbieten, denen zufolge ein Dritter einer prüfungspflichtigen Gesellschaft vorschlägt, empfiehlt oder vorschreibt, einen bestimmten Abschlussprüfer oder eine bestimmte Prüfungsgesellschaft zu bestellen. Es sollte jedoch klargestellt werden, dass damit auch eine Klausel verboten ist, welche eine bestimmte Prüferkategorie (z.B. Big Four) vorschreibt.


8. Spezielle Vorschriften für die Abschlussprüfung bei kleinen und mittelgroßen Unternehmen (Artikel 43 a und 43 b)

Positiv hervorzuheben ist die geplante Einführung eines Kapitels mit besonderen Bestimmungen für die Abschlussprüfung bei kleinen und mittleren Unternehmen. Wir halten es für geboten den Mitgliedstaaten aufzuerlegen, dass die Anwendung der Prüfungsstandards in einem angemessenen Verhältnis zu Umfang und Komplexität der Tätigkeit dieser geprüften Unternehmen steht. Dadurch wird die Eigenverantwortung der Prüfer gestärkt und dem Leitbild des freien Berufes Rechnung getragen. Prüfungsschwerpunkte und Prüfungsumfang können damit besser den tatsächlichen Umständen des Unternehmens angepasst werden.

In der Regelung wird auch erneut bestätigt, dass kleine Unternehmen grundsätzlich nicht prüfungspflichtig sind, allerdings der nationale Gesetzgeber dies vorschreiben kann. Wir gehen davon aus, dass in Deutschland die aktuelle Regelung, nach welcher kleine Unternehmen nicht prüfungspflichtig sind, Bestand haben wird.

Für Rückfragen stehen wir gerne zur Verfügung.

Mit freundlichen Grüßen

gez.
StB/WP Dipl.-Kfm. Hans-Christoph Seewald
(Präsident)

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